关于对加快和切实转变政府职能问题的几点认识

朱光磊

关于对加快和切实转变政府职能问题的几点认识

朱光磊

一

转变政府职能，是中国行政管理体制改革的核心内容之一，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”，是建设服务型政府、实现政企分开、建立现代企业制度、改革行政体制和政府机构等多项改革的重要内容或基础。能否切实转变政府职能，是检验中国政治发展能否做到为社会主义市场经济体制建设服务，政治体制改革是否取得实质性进展的关键性指标。

伴随着经济体制改革的启动，中国开始了对政府职能问题的全面反思。从1986年提出这个问题，到20世纪90年代中期，学术界和政界对这一问题的认识已经基本清楚，对政府该做什么，不该做什么等问题已形成共识。同时，改革的多数内容也确实与转变政府职能有一定关系。比如，1998年的机构改革，把机构改革与政府职责划分较为有机的结合起来；2008年的大部门体制改革，继承和发展了历次改革对政府职能转变问题积极探索的成果，同时在新的时代背景下，努力探索职能转变与机构改革相结合的新途径，体现了三十年来对政治体制改革和政治运行一般规律认识的深化。

但是，总体上看，转变政府职能的速度还不够快。所谓“还不够快”，是指与社会主义市场经济体制建设的进度相比，与经济社会快速发展相比，与民主和法治建设条件下人民群众对上层建筑变革的合理要求相比，行政管理体制改革、政府职能转变还需要进一步加快。

中国的政府职能转变是一个非常具有现代性的重大理论问题，是在没有多少理论积累的条件下，在长时间实行计划经济和千百年来受中国传统政治文化影响颇深的背景下来认识和推动的。因而，对一些问题的认识在短时间内不够准确、不太清晰，是正常的，但需要理清。这主要表现在：

一是对政府职能的界说比较混乱，对有关的观点和分析，缺乏必要的梳理。最典型的一个现象是把有关国家机器的一切活动、行动、功能、职责等“一股脑儿”地都解释为政府职能。比如，“正确处理公平与效率的关系”与“处理好外交、国防、社会保障和对经济进行宏观调控”，固然都是对政府职能大体合理的解释，但它们在国家及其运行活动中所处的层次显然是不同的，前者比较原则，后者是一些比较具体的工作，二者在逻辑层次上有明显差异。

三是对政府职能转变还缺乏细节性认识。比如各个政府部门应该如何具体分工，中央、省、市、县、乡政府之间在职能配置方面如何分工等问题的认识还不清晰。近年来，各方面对政府应有的职能已经认识的很清楚了。比如2004年国务院再次强调，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。①然而，对于每项具体政府职责的执行主体、监督主体、执行程序等，还是缺乏细节性的认识，许多说法过于原则，没有解决某项职责“由‘政府中’的‘谁’去做”的问题。

四是政府职能转变未能与政治体制改革有效结合。对统治活动与管理活动之间的内在联系仍然缺乏深度把握；党政关系规范化的问题仍然没有提上日程，党和政的大部分职能重叠，五级政府之间的职能仍然绝大部分重叠，也即横向上“一马双跨”、纵向上“一根针穿到底”；第三部门发展的思路仍不明确。这是层层负责体制和归口管理体制长期保持和管理效益不高的基础，是转变政府职能工作长期不能真正到位的制度性原因。

总的看，总体认识准确和细节性认识、具体措施不到位并存，缺乏可操作的推动方案，也即缺乏对地方各级政府明确、具体的要求，缺乏对每项具体政府职责的执行主体、监督主体、执行程序的细节要求，许多说法、规定过于原则，弹性有余，刚性不足等，这些都是导致政府职能转变的速度和“到位率”不够理想的突出原因。

二

党的十七大对转变政府职能、建设服务型政府和行政管理体制改革做了深入、系统的分析，十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确要求加快转变政府职能。我们要抓住难得的历史机遇，加快和切实转变政府职能，高度重视中央政府与各级地方政府的职责定位，理清省以下各级地方政府的权责边界；加快政府职能实践方式的调整和转变，建立不仅有利于全面履行政府职责，也有利于加强部门间协同的新的政府运作模式；深化以高效履行政府职责为核心目的的政府机构调整和重组，从而能够在较短时间内实现政府从偏重经济活动到全面履责的转变，实现政府职能转变和机构改革工作的新跨越。

第一，要深化对政府职能内在发展逻辑的认识。

由政府提供公共服务，是国家自身的内在规定性所要求的。但是，政府职能包括三个主要方面，即统治职能、管理职能和服务职能。在现代化阶段到来之前，受生产力发展水平、文明进步程度和国家阶级性质等重要因素的制约，古代国家的政府只能提供水利、交通、度量衡等相当有限和非常简单的社会管理与公共服务。工业革命以来，随着生产力的迅速发展、社会生活的日益复杂化和工人阶级对国家的强大压力，政府的管理工作越来越复杂。特别是二战以来，政府的服务职能受到空前重视，政府所承担的公共服务职责也日益增加，相应地整个社会面貌也有了巨大改观。

社会主义国家应当具有发达的政府管理、服务职能，但受国际共产主义运动中“左”倾思想的影响和客观经济社会条件的制约，原苏联和改革开放前的中国，政府的管理、服务职责一直没有得到理论上的确认和实践上的重视。我国改革开放的前二十多年，由于面临着紧迫的经济建设任务，妨碍了对政府职能问题的深入研究。这不只是一个纯理论问题。一直到最近还有同志在问，我们一直强调政府是为人民服务的，为什么还要建设服务型政府；有人问，国家是统治机器，为什么把服务讲这么高？如果能够把国家本质和国家职能这两个问题结合起来分析，就不难说明其中的差异。事实上，“为人民服务的政府”与“服务型政府”是两个角度的问题，前者侧重于国家的性质和宗旨，后者侧重于政府职能。在社会主义条件下，通过建设服务型政府，能够更好地使人民政权体现出自己的宗旨。人民政府如果长期不能以公共服务为主要职能，就无法很好地满足人民的要求。人民政府（性质）与服务型政府（职能）在21世纪的结合，将使中国的政府发展跨入新的历史阶段。

《左传》僖公二十四年富辰谏襄王述周公封建，有云：“昔周公吊二叔之不，故封建亲戚，以蕃屏周：管、蔡、郕、霍、鲁、卫、毛、聃、郜、雍、曹、滕、毕、原、酆、郇，文之昭也；邘、晋、应、韩，武之穆也；凡、蒋、邢、茅、胙、祭，周公之胤也。”[4](第6册，P255)至少在西周时期，就已经形成了以宗族拱卫国家的观念。此后这一观念一直贯穿整个中国历史。

改革开放以来，政府的宗旨没有改变，但政府存在的社会经济与文化条件变化了，政府几项主要职能的“排列组合”关系就要相应地发生变化。在历史发展过程中，政府职能随着社会条件的改变而不断调整是客观趋势。二战以来，政府的统治职能隐性化、管理职能刚性化和服务职能扩大化的趋势非常明显，人们更加注意国家和政府是“特殊的公共权力”，更加注意统治、管理和服务三大职能之间的相互协调、配合，“和谐社会”建设思想的提出，表明我国在国家治理方面日趋成熟。

也就是说，转变政府职能要适应不同方面的政府职能的不同特点。我们存在的主要问题是对统治、管理和服务三方面关系的认识不够清晰，认识比较浅，对统治职能的隐性化关注不够，对管理工作的刚性化这一点有模糊认识，为社会提供公共服务的范围还不够大，三者的彼此结合不够细密，服务方式还较为单一。

第二，要细化对政府职能内部结构的认识。

政府职能是作为包含着若干方面、若干层次的一个整体性结构而存在的。现代政府的职能应当划分为“政府的功能”与“政府的职责”两个层次。

政府的功能，是指政府依托国家权力，为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动。政府作为政治统治工具和公共管理机关的统一体，必须妥善处理好国家的阶级性与社会性关系、公平与效率的关系、集中与分权的关系、国家之间的关系等重要的社会关系。政府功能客观存在，对这些社会关系处理的娴熟程度，能够反映一个国家、一个统治领导集团的成熟程度。政府在这些方面没有多大的选择和回旋余地，不能以主观意志为转移，也就是说，没有做不做的问题，只有做多做少、做好做坏、主动被动的问题，政策选择和工作安排上的伸缩性不大。在这些领域，一般不涉及转变职能的问题。

政府的职责，是政府作为国家当局应当完成的主要工作任务，是政府对社会必须履行的基本义务，也即政府职能中比较“实”的一部分。比如，中央政府（或联邦政府）一般负责法制、财税、国防、外交、宏观调控、社会保障、情报与国家安全等，地方政府一般负责公安、文化、卫生、中小学、环保、环卫、就业指导、市政、住房建设等。这些职责的主观色彩比较强，一个政府在选择其政府职责时，在做不做、做多少、怎么做、由哪个层次的政府做等问题上，有一定的灵活性，不同国家之间的差别也比较大。转变政府职能的重点是调整政府职责。同时，政府职责作为政府的工作任务，均为可操作事项，横向便于逐项分解，纵向便于逐层次划分。处于转型期的国家，转变政府职能的程度会更大一些。

政府尽可能系统、有力地实现其基本功能，是全面、有效地履行其职责的政治基础，也是在政府职责方面不断实现政府职能转变的基本条件。我国在这方面的主要任务是更加自觉、更加娴熟地处理好需要由政府调控的重大社会关系，不断提高领导水平和执政能力；同时根据客观条件，科学实现对政府职责的主观选择，就具体职责的承担与否，职责的承担主体选择，职责的分工组合，职责的实现方式作出因地制宜和因时制宜的组合型选择。建议政界和学术界在阐述和分析政府的具体工作任务时，少使用“政府职能”概念，多使用“政府职责”概念，引导方方面面做具体的思考和界说。

第三，对政府纵向间的职责划分要具体落实到五个层级，同时各地政府和政府各部门的政府职能转变工作，要有具体化的操作方案。

在正常情况下，不同层级的政府抓的“事”应有所不同，不仅中央政府与地方政府要有分工，而且地方各级政府之间也要有明确的分工。但是，当前的一个突出问题是，我国政府在纵向间的职责划分很不明确，其基本特征是“职责同构”，也即在政府间关系上，不同层级的政府在纵向间职责和机构设置上高度统一、一致。通俗地讲，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。②

这种“职责同构”的政府纵向间关系模式，不利于地方政府履行职责。各个层次的政府都应直接提供社会管理和公共服务，但各个层次的政府不应提供相同的管理和服务。对不同层级的政府，职能转变的要求是不同的。例如，县级政府的职能转变，就不存在“放开微观抓宏观”之类的问题。高层次政府在法制建设、宏观调控和市场监管方面的职责权重较大；地方和基层政府在社会管理和公共服务方面职责权重较大。在这些问题上，要改变管理思路，以服务型政府建设为契机，理顺各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系，实行纵向间政府的合理分权，该谁做的事情，谁就负责到底。

我们建议：一是党中央和国务院的重要报告、中央文件、中央领导同志的讲话，在论及转变政府职能方面问题的时候，要区分不同的政府层次，至少区分中央政府、省政府、市政府和县乡政府几种情况，分别提出要求。二是切实转变政府职能，要有可操作的方案。政府职责划分，只在道理上和原则上清楚不行，中国需要有清楚的“政府职责配置表”。三是在法定的职责范围内，中央的决策主要依靠中央政府自己的执行系统来执行，部分委托给适当层次的政府代理执行；该由地方决策的事情，由地方自己去执行，上级负责监督。要通过法律和政策途径，给省以下四级政府合理分工。四是建议在“十二五”期间，加强对不同层次、不同类型的地方政府特性的认识，以便它们更好地发挥各自的作用。只有把这些问题研究清楚了，很多工作自然就会设计得更科学一些。

三

在加快和切实转变政府职能时，还要深化和细化对“转变”这一概念的认识。

在强调“服务型政府”就是以提供公共服务为主要职能的政府的同时，也要避免这样的误解，即政府的职能从过去的促进经济发展为主马上、完全地转变为提供公共服务，或者认为政府的统治职能在当前已经让位于社会性因素。事实上，政府开展经济工作与强化公共服务是不矛盾的。之所以会出现类似的误解，是因为“转变政府职能”中的“转变”，既可以指工作重心的转移，也在某些环节上有替代的含义。政府职能的转变，更多是指在并不完全放弃政府原有职能的基础上调整政府具体职责之间的位次关系、权重大小的意思。主张政府由“管制型”向“管理服务结合型”转变的提法较为严谨、科学。③而经常可以看到的所谓主张要从“管理型政府”向“服务型政府”的说法则显得简单化了。

“转变”，不等于“替代”。注意这一点，也能够促使我们深化、细化对政府职能问题的认识，从而加快和做实相关工作。如前所述，现代政府的职能具体划分为“政府的功能”与“政府的职责”两个层次。这与英文文献中对政府职能问题的论述也基本吻合。现代政府职能的构成相当复杂，难以用一个“政府职能”的概念“一言以蔽之”。④政府职能转变是不可间断的历史过程。任何具有积极政治态度的国家，都在不断地以各种方式调整着政府职责。

“转变”不是“从一个极端到另一个极端”。建设服务型政府，强调政府要在全面履行政府职责的前提下，逐步做到以提供公共服务为主。谁来把握这个“度”，包括程度和进度？应当是执政党和政府。作为对政府职责模式的一个形象概括，“小政府，大社会”成为很多政治力量追求的“理想状态”。为实现这个目标，部分人鼓励所谓“转型国家”的政府从经济、社会领域全面收缩，依靠社会的自我管理实现有序、高效的发展。但是，在现实中，这个理想状态很难达到。现代政府对于经济社会的全面发展负有不可推卸的责任。不仅如此，现代社会所存在的诸多纷繁复杂的问题也需要政府加强管理和服务，以满足人们对公共服务多方面的实际需要，以弥补“市场失灵”带来的严重问题。

“大政府”、“小政府”，主要是从政府规模和职责范围角度而言的，“强政府”、“弱政府”，则是从政府能力角度而言的。从政府规模控制和建设服务型政府的长期趋势看，公务员规模要保持整体格局稳定前提下的适度增长趋势。但是，这并不意味着中国要发展成为“大政府”。“大政府”不符合社会各界对政府的审美观念；但“小政府”确实不够用。政府在总体的政策和宣传导向上，要避开非此即彼的“大”、“小”、“强”、“弱”之争，强调在现有条件下，关键是要有高质量运行并拥有较强管理能力的政府。因此，建设偏强一些的政府是一种比较务实的选择。

作为发展中国家，为保持经济的快速、健康、持续的发展，还需要政府承担着相当繁重的发展经济的职责；同时，处理好、协调好各种社会关系，维护社会公平，保证社会平稳有序的任务也十分重要。这就在客观上就需要一个偏强一些的政府，同时也需要培育较为发达的社会组织。在此情况下，政府与社会良性互动，互相协作，互相弥补缺陷，可以更为有效地实现政治、经济和社会发展的目标。但是，我们不能理想化的把解决问题的希望寄托在大规模的社会自治和第三部门的发展上。从国际比较看，即使是社会自治程度比较高的国家，也远没有达到依靠自治组织而不是政府来维持经济发展和社会稳定的状态。所以，中国政府职能的转变，首先要立足于建设一个偏强一些的政府，使政府具有充足的资源，强大的能力，高素质的人力资源，高效的运行机制，在现代化建设中有足够的空间和能力处理一系列重大的发展和稳定问题，当然，前提是必须尊重法治与严格自律。

（作者系南开大学党委常委、教务长）

① 参见温家宝总理2004年的《政府工作报告》和2003年9月在国家行政学院的讲话.

② 参见朱光磊等.“职责同构”批判 [J].北京大学学报，2005(1).

③ 参见李学举.适应 传承 开拓——对民政、民主、民生、人生的认知[N].中国社会报，2011-03-08.

④ 参见朱光磊.现代政府理论[M].北京: 高等教育出版社，2006.