构建有机统一的危机管理体制

杨兴坤 黄莹莹

构建有机统一的危机管理体制

杨兴坤 黄莹莹

如何有效地治理和应对危机，是人类社会共同面临的重大议题。政府在危机管理中处于主导地位，具有不可推卸的责任，建立科学合理、运转协调、有机整合的危机管理体制显得尤为必要。

一、我国危机管理体制的特点

危机管理体制是指政府在危机管理机构设置、领导隶属关系、管理权限划分等方面的体系和制度。我国危机管理体制的特点主要表现在以下几个方面：

（一）统一领导。我国实行的是党委领导下的行政首长负责制，各级行政首长是危机管理的责任主体。国务院是全国危机管理的最高行政领导机构，统一领导各种危机事件的预防、应对和处置工作。国务院设有各种危机事件的组织领导机构，如国务院安全生产委员会负责相关领域危机事件的领导与协调工作。遇有重大危机事件时，通常设立临时性指挥机构，如国务院防治非典型肺炎指挥部、汶川地震期间成立的国务院抗震救灾总指挥部、2008年雨雪冰冻灾害期间成立的国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心等。地方政府也基本上是采用这种管理体制。我国这种党政统一领导的危机管理体制，显示了强大的动员力量，在应对重大危机事件方面发挥了巨大作用。

（二）分级管理。依据危机的级别和突发事件的影响范围，分别由各级政府启动相应的危机管理应对机制。跨地区、跨部门或特别重大危机事件由国务院统一领导，实施管理。一般性危机事件，由相应层级的地方政府进行管理，对此，《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规都有相应规定。

（三）属地管理。属地管理是我国公共事务管理的一个基本原则，即谁主管谁负责。在危机发生时，由事发地地方人民政府负主责，本辖区、本单位、本部门的主要负责人是危机管理工作的第一责任人。

（四）分类管理。分类管理是指按不同类型的危机事件确立不同的主管部门负责应对和处置工作。突发事件应对法将我国危机事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类，这四类危机事件是多个部门来共同应对和管理，相应的职能部门为应对职责范围的危机事件，建立了相应的危机管理体系。

（五）部门管理。部门管理是一种传统的、基本的管理体制，是社会分工的必然要求。各职能部门都有自己相应的危机管理责任，涉及危机管理工作的主要包括公安、民政、水利、卫生、交通、地震、气象、林业、安全生产监督管理等多个部门。

上述我国危机管理体制在应对各种突发事件和危机事件过程中发挥了巨大作用。

二、我国危机管理体制存在的问题

目前我国危机管理体制方面的问题主要在于部门分化、条块分割、职能分散、信息不畅、责任不明等。

（一）部门分化。由于实行分类及部门化管理，职能部门之间在危机管理中的分工协作关系还不清晰，一个危机事件涉及多个部门，一个部门管理多种突发事件，这样既导致部门分割、职责交叉、管理脱节等现象，也因难以协调，不利于资源整合和快速反应。因此，在面对突发性危机事件时，国务院都设立统一性的临时性指挥机构来应对错综复杂的危机管理局面。

（二）条块分割。通常来说，“条”属于部门、系统、垂直管理，“块”属于地方政府管理。由于危机发生情况的复杂性，危机管理常常出现条块之间缺乏配合、管理脱节、协调困难等问题，从而耽误最佳的救灾时间。

（三）职能分散。一个危机事件的应对和管理职能被分散在多个部门，在面对重大危机事件时，可能就会造成行动迟缓。因此，对危机管理职能进行有机整合，是有效应对和处置危机的必然要求。

（四）信息不畅。获取有效全面的信息是危机管理的基础。目前的危机信息传递机制是逐级管理，对上负责，横向沟通和协调困难，造成危机信息管理系统不能互联互通，导致难以获取全面综合性的信息，不利于对危机的综合分析、研判、预警和预测。

（五）责任不明。健全的危机管理问责机制，是提升危机管理能力和水平的重要条件。各级政府越来越重视和强化危机管理，但责任追究制度尚有待进一步建立健全，而且相关人员责任意识不强，也不利于全面提升政府危机管理水平。

三、完善我国危机管理运行机制的建议

为构建科学合理、运转协调、有机整合的危机管理体制，应根据大部制改革精神和整合统一的原则，在危机管理职能、预警监测、动员参与、资源共享等方面完善相关的危机管理运行机制，同时，建立健全责任机制和物质保障机制，确保危机管理体制协调运行。

（一）职能整合机制。笔者认为，首要的是对危机管理职能进行整合。目前，我国国务院应急管理委员会是国务院负责指挥协调处理危机事件的机构，其下设的办公室具体负责日常工作。因此，我们认为凡是涉及危机管理事务的部门都应是该委员会的成员单位，各成员单位受该委员会的统一领导、统一指挥、统一调遣。设立综合性的最高危机管理机构的目的，在于统一指挥和调遣人财物等各种资源，其前提是进行职能整合，如美国国土安全部整合了22个部门的危机管理职能，变部门间的沟通协调为部门内部的沟通协调。有了有机的职能整合，就无需在每次重大危机事件发生后，设立临时性的指挥机构，只需按照明确的职能进行领导、指挥和调遣即可。这样可以解决危机管理部门分化、职能分散等问题，同时强化中央政府危机管理的权威，也避免增设过多的机构。

（二）预警监测机制。有效的预警监测是减少危机事件伤亡和破坏程度的重要条件。建立覆盖全国的预警监测网络并非易事，这是一个逐步完善的过程。应充分利用现有的预警监测设备，贯彻预防为主、常备不懈的指导方针，加强预防预警的人力、物力、财力、装备、科研的投入，尽可能把潜在的危机和突发事件消弭在萌芽状态，阻止或减少突发事件的发生。同时，开展危机教育，提升公众的危机预警意识。

（三）社会参与机制。缺乏社会力量的参与，危机管理难以取得良好的效果。要充分发挥企事业单位、社区、志愿者组织、社会团体等社会力量在危机管理中的作用，弥补政府危机管理职能的不足。要努力提高个人、家庭、单位应对灾害和危机的反应能力，形成全民参与的格局。

（四）资源共享机制。资源共享包括人财物和信息等各种危机管理的资源。建立资源共享机制，可以解决部门分化、条块分割、信息不畅等问题。要完善政府部门之间和上下级政府之间的资源共享机制，整合公安、消防、武警、军队、医院、科研机构、志愿者组织、公众等社会资源，形成联动机制。建立开放、透明的危机信息共享平台，为决策提供及时准确的信息。制定预警信息披露和发布制度，减少恐惧心理，消除谣言。同时，完善决策支持系统和专家咨询系统，提高危机管理的科学性。

（五）责任追究机制。危机管理常有政府职能缺位和部分领导失职现象，应建立健全危机管理问责制，加大对官员的问责力度，将预防和处理危机事件纳入政绩考评体系，对预防不利和处置不当者进行惩处。完善相应的激励与奖惩机制，增强各级官员的危机管理责任意识。

（六）物质保障机制。危机管理的物质保障，包括物资储备，资金保障和人才保障。以统筹规划和资源共享为原则，新建、改扩建国家和地方现有的物资储备库，构建覆盖全国的危机管理物资储备网络，并建立应急物资目录，实现快速、有效、常备的应急物资保障机制。各级财政应设立一定额度的应急准备金，列专户用于危机管理支出。另外，平时也应注意消防、公安、急救、医疗等危机管理人员的培训，储备危机管理的专业力量。

（作者系中国人民大学政府管理与改革研究中心研究员）

注：系国家自然科学基金重大项目“非常规突发事件应急管理的法制保障系统”（项目编号90924028）、教育部211工程三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”和科技部国家软科学项目“深化我国行政管理体制改革若干重大问题研究（项目编号：2010GXS1B025）”的部分研究成果。