公共应急管理的法治化及其重点

林鸿潮

公共应急管理的法治化及其重点

林鸿潮

2003年防治非典型肺炎以来，以“一案三制”（应急预案、应急体制、应急机制和应急法制）为核心的公共应急管理体系获得了快速发展。应急法制建设作为公法与应急管理的一个交叉领域也获得了长足进步。我国应急法制能否满足应对突发事件的需要，充分发挥对应急管理的支持与保障功能，关键在于能否准确判断应急管理法治化的价值和重点。

首先需要澄清的问题是，法律的制定和实施对于公共应急管理的建立和运行价值何在？笔者认为主要体现在三个方面：一是引导和约束人们应对突发事件的行为，保障应急机制有效运行。应急机制是人类付出巨大代价获得的、经实践证明为行之有效的、相对稳定的应急策略和方法。只有将这些机制中最重要的部分上升为法律，借助法的权威及其背后的国家强制力，才能确保有效运行。二是明晰人们在突发事件应对中的角色，保障应急机制有序运行。应急管理机制的实施，要求各类社会主体做出一定的角色转换，即人们在应急机制的实施过程中可能需要扮演某种有别于平常的角色，而这种角色的转变需要法律予以明确。三是确保各种应急资源必要的准备和投入，保障应急机制有力运行。应急管理机制的运行，需要消耗巨大的人财物资源，这些资源无论来自于公共财政的投入，还是商业渠道的融资，或者是对个人的劝募和征收，如果没有法律提供的依据和工具，其保障都将变得十分脆弱。

有效、有序、有力，是国家建设应急管理机制的目标所在。但这一目标的实现并不仅仅取决于应急机制在设计上的科学性和技术上的可行性，也取决于其核心内容能否被有效地上升为法律，并被有效实施。后者正是应急管理法治化的方向。为此，应急管理机制法治化的首要目标是保障应急管理机制的有效、有序、有力运行。应急法制体系完备的过程，就是不断回应应急管理体制发展的法律需求的过程。在这一过程中，应急法所确立的各种规则，将不断受到突发事件及其应对过程的冲击，并不断进行自我调整。

颁布实施于2007年底，作为我国应急基本法的《突发事件应对法》，其立法主线就是围绕贯穿于应急管理无事、事前、临事、事中、事后全过程的应急管理机制展开的。在此基础上，还要进一步完善应急法制体系，主要包括：

第一，应急指挥机构的设置。应急体制是应急机制运行的组织载体，应急指挥机构则是应急体制的枢纽。我国传统上是以部门分工、专业应对、条块分割为主要特征的应急指挥体制，难以有效应对各类突发性危机，因此，如何通过法律架构打破部门之间的壁垒，确保应急指挥中枢在特大事件来临时能够调动全部应急能力，成为完善应急法制体系的第一要务。

第二，应急保障体系的强化。应急管理机制的运行需要发挥出比平常强大得多的特别能力，这种能力来源于：（1）公共投入；（2）金融工具，如巨灾保险、巨灾债券、巨灾互换等；（3）公民义务的履行，如服从征用、参与救援、参加应急演练等。其中，公共资金具有稀缺性和公共性，在任何领域的投入都需要法律上的依据。利用商业渠道筹集应急资金，也只有将金融工具先转化为法律上的制度安排才能保证交易的安全性。而对公民赋予义务，只有在法律上做出明确规定，才可能具有正当性。对此，将实现这些目标的具体措施以及必要的强制性手段纳入法律规定之中，是当前完善应急法的另一重点。

第三，应急决策制度的建立。现场应急决策是应急管理机制最核心的环节，直接关系到突发事件应对活动的成败。应急决策具有决策时间紧迫、决策信息有限、决策压力巨大、技术支持稀缺等特点。在这种条件下，现场应急决策就有可能出现决策主体（越权决策）、决策程序（集权决策）和决策后果（对公益或私益造成侵害）上的违法。此时，法律要为在非常情况下的决策主体、决策程序、决策内容等方面的权变性选择提供必要空间，如设计越权决策的条件、效力和追认制度，规定豁免决策者法律责任的条件和方式等。

综上，应急法的本质是应急管理机制的法治化，其首要目标是有效回应应急管理机制实施过程中不断出现的法律需求，这是完善我国应急法制体系的方向和重点所在。

（作者系中国政法大学法治政府研究院副教授）

注：系国家自然科学基金重大项目“非常规突发事件应急管理的法制保障系统”（项目编号90924028）、教育部211工程三期子项目“中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设”和科技部国家软科学项目“深化我国行政管理体制改革若干重大问题研究（项目编号：2010GXS1B025）”的部分研究成果。