我国应急管理体制的特色与改革模式的选择①

胡象明 黄 敏

我国应急管理体制的特色与改革模式的选择①

胡象明 黄 敏

一、我国应急管理体制形成发展的阶段及各阶段的特点

自1949年中华人民共和国成立以来，党和政府就高度重视应急管理，特别是对防灾救灾的应急管理。应急管理体制建设随着各项事业的发展而发展，并逐渐完善起来。应急管理体制应对的危机范围逐渐扩大，其覆盖面从以自然灾害为主逐渐扩大到覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件四个方面。纵观我国政府应急管理体制的历史演进，大体经历了三个阶段：一是专门部门应对单一灾种的应急管理体制（建国以来至改革开放初期，简称单一性应急管理体制）；二是议事协调机构和联席会议制度共同参与的应急体制②（改革开放以来至2003年防治“非典”期间）；三是强化政府综合管理职能的应急体制（2003年防治“非典”结束后至现在，简称综合应急管理体制）。

第一阶段单一性应急管理体制的特点：一是应急管理的组织体系主要以某一相关主管部门为依托对口管理，其它部门参与；二是对自然灾害等应急事件分类别、分部门的预防和处置；三是应急管理机构事实上是一种单一灾种的应对和管理机构。

历史经验表明，这种管理模式在应对所设机构管理范围以内的突发事件时是有效的，既能做到分工明确，又能协调各方力量共同应对突发事件。但是，各级各类突发公共事件逐渐超越单一性特征，越来越具有综合性、复合型和跨界域传播。由于缺乏综合性的应急管理机构，当出现已设机构管理范围以外的突发事件，可能会因无专门应急机构而耽误迅速应对的最佳时机；即使某一突发事件有相应的机构负责应对，但由于这个机构无法协调其它的部门予以协助，因而会造成应对不力的局面。2003年的“非典”事件教训深刻。

第二阶段应急管理体制的特点：为了应对日益复杂的公共突发事件，提高各部门应对的能力，增设了有关应急管理的议事协调机构，并以这些议事协调机构为依托，建立了一系列有关应急管理的联席会议制度，以便于解决综合协调问题，为综合性应急管理体制的形成奠定了基础。

第三阶段综合应急管理体系的主要特点：一是党和政府把应急管理工作和应急管理体系建设提上了重要的议事日程，并为此进行了一系列的探索，取得了很多具有实质性进展的成果；二是全面推进了“一案三制”建设，将各类灾害和事故统一抽象为“突发事件”，将各类灾害的预防与应对统一抽象为“应急管理”，进而确立了突发事件应急管理的组织体系、一般程序、法律规范与行动方案；三是在政府行政管理机构不做大的调整的情况下，一个依托于政府办公厅（室）的应急管理办公室发挥枢纽作用、以若干议事协调机构和联席会议制度为协调机制的、综合协调型应急管理新体制初步确立。

二、我国应急管理体制的总体特色及优势

我国现行的应急管理体制有以下几个特色：

第一，初步形成了“统一领导”的应急管理工作格局。在中央，由党中央对全国应急管理工作行使统一领导权，国务院具体负责对全国重大应急管理工作进行决策和处置。若遇重大突发事件，在国务院成立由相关部门参加的应急总指挥部，军队通过参与指挥部在应急管理和突发事件处置中发挥重要作用。在地方，则由地方党委对地方应急管理工作行使统一领导权，地方政府成立由本级政府相关部门参加的应急指挥部，地方驻军通过参与指挥部在地方应急管理和突发事件处置中发挥重要作用。在应急管理工作中，党中央和国务院与全国地方各级党委和政府、上级党委和政府与下级党委和政府、上级指挥部与下级指挥部都存在领导与被领导的关系。

第二，加强了应急管理工作的“综合协调”职能。在单一性应急管理体制中，应急指挥部就具有重要的协调功能，但这是一种非常态的、有限范围的协调即突发事件处置过程中相关部门的协调，主要在突发事件发生时启动。2003年防治“非典”以后，从中央到县级地方政府先后设立了应急管理机构，一般设在本级政府的办公厅（室）内，作为本级政府应急管理工作的办事机构，主要行使应急管理的日常工作和综合协调职能，这种综合协调已成为应急管理工作中一种常态的、更大范围的综合协调。

第三，完善了“分类管理”体系。单一性应急管理模式，是“分类管理”的雏形，为我国的应急管理工作积累了比较丰富的经验。目前，在总结经验的基础上，把突发事件主要分为四大类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。每一类突发事件分别由相关部门（如突发公共卫生事件由卫生部）为主进行管理，综合性应急管理机构负责统一协调，其它相关部门予以支持和协助。把“分类管理”与“综合协调”结合起来，使之成为一个有机的整体。

第四，明确了“分级负责、属地管理为主”的应急管理责任制。“统一领导、分级负责”是我国政治运行的基本模式，应急管理体制作为行政管理体制的一部分，同样要按照这一基本模式运行。在“统一领导、分级负责”的前提下，“以属地管理为主”是我国多年应急管理经验的科学总结，现行的应急管理体制充分吸收了这方面的成功经验，既强调了地方党委和政府在应急管理中应有的权力，又强化了其相应的责任，有利于充分发挥地方党委和政府在应急管理中的重要作用。

我国现行的应急管理体制具有以下三大优势：

一是政治优势。我国现行的应急管理体制基本框架与我国现有的政治体制是相适应的，具有政治优势。这一体制的最大优势在于有中国共产党的坚强领导，能够在党和政府的统一领导下，整合党、政、军及社会各界力量，共同应对突发性事件；有利于充分体现党中央统一领导、国务院统一指挥、部门和地方分工负责的体制优势；有利于充分发挥社会主义集中力量办大事的优越性；有利于集中力量应对各种紧急状态。

二是体制优势。体制是指国家政权体制，即国体。我国最大的体制优势就在于有一个坚强有力的中央政府，在整个政府组织系统中，地方政府服从中央政府，中央政府能够对全国各级地方政府进行有效的指挥和协调，集中整合全国各个地方的力量来应对重大突发事件，真正做到“一方有难，八方支援”。

三是效率优势。对突发性事件进行快速、有效处置，不但要有一个强有力的组织领导系统，还要有一个健全的、高效的动员、参与和响应机制。实践证明，在我国现行的应急管理体制框架下，以政府为主体、军队积极支持、全社会广泛参与的应急动员、参与和响应机制，是健全的、高效率的。在近年来多次应对突发事件的处置中得到了检验，特别是在2008年四川汶川地震、2010年青海玉树地震后，组织开展抗震救灾活动的高效、快速反应，得到了国内外多方面的认可。

三、我国应急管理体制改革可供选择的体制模式

经过多年的探索，已经基本形成了具有中国特色的应急管理体制。从总体上说，现行的应急管理体制基本适合中国国情，有自己的特色和优势，但也存在这样或那样的问题。其中，综合性应急管理机构力量薄弱，综合协调能力有限是一个比较突出的问题。为了克服此类问题，对现行应急管理体制进行改革是必要的。如何改革，需要经过缜密论证和周密设计。改革可供选择的体制模式主要有以下几种：

（一）完善现行的“指挥部—应急办”应急管理体制

我国现行的应急管理体制是在总结历史经验和教训的基础上形成的，基本适合我国国情。因此，改革并不是要将现行应急管理体制推倒重建，而是以此为基础，通过改革来提升政府综合应急管理机构的综合协调能力，以达到完善现行应急管理体制的目的。

在2003年防治“非典”之后，为克服单一性应急管理体制的缺陷，在各级政府办公厅（室）内增设了应急管理办公室，形成了现行的“指挥部—应急办”管理体制。这种体制的优点在于：一是既保留了指挥部体制集中力量协调各方统一行动的优点，又克服了综合协调不力的缺陷；二是在现有体制的基础上，实行渐进式的改进和完善，改革阻力相对较小，改革容易推进。但是，现有的“指挥部—应急办”体制也存在着一些不足：一是分灾种设置的应急指挥部往往受部门利益和视野的局限，不利于宏观布局和统一部署；二是应急办相对于指挥部来说，其综合协调的职能较弱。

（二）建立委员会制的应急管理体制

委员会制，即成立应急委员会的管理组织模式，目前一些地方建立了这种应急管理组织模式。如北京市，早在2004年就成立了以市长为主任的突发公共事件应急委员会，下设13个专项指挥部；广东省于2005年也成立了突发公共事件应急委员会，由省长任主任，应急委员会下设6个应急指挥机构。这种组织模式的优点在于：一是应急管理机构具有很高的权威性，便于整合各种应急资源，强化应急管理的综合协调；二是应急委可以实现常态与非常态的及时转换，突发事件发生时可以快速转化为临时指挥部；三是应急委通过定期和不定期召开会议，统一部署、宏观把握全面的应急管理工作；四是在这种体制下，明确了应急办作为办事机构，有利于强化常态下应急管理工作的综合协调性；五是这种组织模式在我国有现成的经验可以借鉴，改革的力度较小，改革阻力不大。委员会制的缺点在于：一是应急委员会不是一个真正的实体性职能机构，因而对应急管理的日常工作无法顾及；二是决策效率不高，在紧急状态时很难满足应急管理快速反应的要求。

（三）建立“大部制”的应急管理体制

“大部制”即为大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能、业务范围相近的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。建立大部制的应急管理体制，主要有以下优点：一是有利于克服应急管理政出多门、多头管理的现象，以提高应急管理行政效率；二是有利于提高政府应对突发事件的快速反应能力；三是有利于应急资源的整合，避免常态管理中的应急资源匮乏和应急处置过程中资源浪费的现象，实现常态和非常态下应急资源合理的分配。但也存在一些问题：一是大部制模式下仍然会存在着专业管理部门和应急管理部门之间协调困难，甚至会造成专业管理部门和应急管理部门的脱节，在遇到紧急情况时也可能会出现专业管理部门不予配合或配合不力的现象；二是推行大部制改革的力度较大，牵涉到多个部门的利益，因而改革的阻力也较大。

四、我国应急管理体制改革的现实性选择

我国现行的应急管理体制是基本适合中国国情的，在机构设置及其职能定位方面不要简单照搬别国的模式，但应借鉴其它国家的有益经验。在我国《突发事件应对法》规定的“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”应急管理体制中，应该说在“统一领导”、“分类管理”和“分级负责、属地管理为主”方面，有较成熟的经验。但是在“综合协调”方面经验不足，还有必要进行探索和完善。针对这一情况，当前改革策略的选择应是“渐进式”的，即在现行“指挥部—应急办”体制的前提下，着重加强作为综合性应急管理机构应急办公室的权威和力量，提高其权威性和综合协调能力。

我国选择什么样的机制来解决集中管理和综合协调问题？我国已形成了具有自己特色的应急管理体制与运行模式。在中央层面，在党中央的领导下，国务院常务会议行使非常态下的应急综合决策职能，应急指挥部行使非常态下的应急指挥协调职能，已经较好地解决了非常态下的应急综合决策和指挥协调的问题，这也是我国在发生突发事件时处置效率较高的一个重要原因。因此，在中央政府层面，成立应急委员会或大部门体制的应急职能部门并不是一件很紧迫的事情。真正薄弱环节是在已有“分类管理、分级负责，属地管理为主”的前提下，如何搞好应急管理过程中不同职能部门间的综合协调和不同层级政府间的综合协调。根据我国的实际情况和其他国家的经验，可以从以下几个方面予以考虑：

（一）进一步完善我国应急管理体制的顶层设计

按照《中华人民共和国突发事件应对法》，在我国应急管理体制中“综合协调”是一项重要内容，它在整个应急管理体制中处于非常重要的地位。党中央和地方各级党委对应急管理的“统一领导”，是搞好应急管理“综合协调”的根本保证；而搞好应急管理的“综合协调”则是应急管理中实行“分类管理、分级负责”的重要前提。因此，在应急管理体制顶层设计中，首先要考虑如何保证党中央和地方各级党委有效地对应急管理实行统一领导，使党中央关于应急管理的一系列指示精神得到贯彻落实。同时，国务院和各级地方政府作为应急管理的决策者和实施者，在应急管理中发挥着重要的宏观综合协调作用，强化国务院和各级地方政府在应急管理中的宏观综合协调职能，并予以制度化、系统化是我国应急管理体制改革工作的一项重要内容。在政府层面对应急管理的宏观综合协调中，不仅包括国务院对有关的各职能部门的宏观综合协调，还包括国务院对有关的地方政府的宏观综合协调；以及地方政府对有关的职能部门的宏观综合协调，上级地方政府对有关的下级地方政府的宏观综合协调。因此，为达到有序宏观综合协调的目的，有必要在政府系统内建立一个统一的应急管理宏观综合协调的机制。在顶层设计中，应考虑如何建立中央政府应急管理的宏观综合协调平台及其运行机制，在此基础上进一步设计好地方各级政府应急管理的宏观综合协调平台及其运行机制。

（二）进一步完善以牵头部门为主、多部门参与的应急指挥部制度

以牵头部门为主、多部门参与的应急指挥部制度是中国特色的应急管理体制的一项重要内容，也是一种重要的应急综合协调机制或现场综合协调机制。应该进一步完善这种应急指挥部制度，更好地发挥其综合协调功能。为此，要按照《中华人民共和国突发事件应对法》有关突发事件的分类，参照国家防汛抗旱总指挥部的做法，适时成立国家级的、与重大突发事件相关的应急指挥部。在这些指挥部下面再设若干个分指挥部。这些指挥部一般由政府副职负责，某个职能部门牵头，其它相关部门参与，通常为非常设机构，平时主要是在突发事件防范中起协调作用，一旦发生突发事件，即迅速予以启动，发挥应急指挥协调功能。在各级地方政府，也建立相应的指挥部，并对上级指挥部与下级指挥部之间的权力、责任作出明确规定，从而在政府系统内建立一个比较完善的、与突发事件分类相对应的应急指挥部系统，以便充分发挥应急指挥部的应急指挥协调功能。

（三）理顺应急动员组织与国防动员组织的关系，搞好两种动员体系的综合协调

在我国应急管理体制中，人民解放军、武警部队是一支重要的力量，军民同心协力是我国能够顺利处置包括自然灾害在内的各类突发事件的根本保证。因此，为了在重大突发事件处置过程中更好地做到军民同心协力，在体制上需要理顺好应急动员组织与国防动员组织的关系，搞好两种动员体系的综合协调。应急动员体系与国防动员体系是两种目的与功能不同，但又相互联系的动员体系，国防动员的目的和功能在于动员全民支援战争，以夺取战争的胜利；应急动员的目的和功能在于动员全民参与防范和应对突发事件。但二者有很多共同之处，比如，动员的对象可能相互重合，动员的机制可以相互利用，动员的方式、手段可以相互借用。因此，理顺二者的关系，有利于二者的协调运转，既能增强国防动员的能力，又能增强应急动员的能力。《中华人民共和国国防动员法》第三条规定：“国家加强国防动员建设，建立健全与国防安全需要相适应、与经济社会发展相协调、与突发事件应急机制相衔接的国防动员体系，增强国防动员能力。”建立与突发事件应急机制相衔接的国防动员体系，关键是要建立国防动员与应急动员相衔接的长效机制。根据我国的国情以及国防动员与应急动员的关系，在国防动员中，当以国防动员组织为主体，应急动员组织配合；在应急动员中，当以应急动员组织为主体，国防动员组织配合，以形成一种因动员需求不同各为主体、相互配合的关系模式。为了更好地理顺二者的关系，搞好两者的相互协调，国家应该在相关法律或法规中加以进一步的明确规定。

（四）加强政府应急管理办事机构的权威和力量，增强其综合协调能力

目前我国中央政府综合性管理办事机构为国务院办公厅内设的应急管理办公室。从基本体制而言，这种设计适合我国国情，也有利于我国政府把常态下的应急管理工作和非常态下的应急管理工作统一起来，把政府的日常管理综合协调职能与政府的应急管理综合协调职能统一起来，提高应急管理效率。实践表明，综合协调机构，如果没有一定的权威（包括机构具有适当的行政级别），没有足够的力量（包括机构具有相应的人、财、物），就很难搞好综合协调，很难真正发挥综合协调的作用。因此，要强化应急管理机构的综合协调能力，就应当加强应急管理机构的权威和力量。特别是国务院的应急管理机构，不但要负责与中央政府其它部门的应急管理机构、地方政府的应急管理机构的协调，而且要负责与政府系统以外的应急管理机构（如军队的应急管理机构）协调，如果没有适当的行政级别，这种协调可能会变得非常困难。当然协调还需要必要的人、财、物等资源投入，使之有足够的力量。为了提高应急管理办事机构的权威，同时便于把政府日常工作的综合协调与紧急状态下综合协调工作统一起来，最好是由政府办公厅（室）的主任兼任应急管理办公室的主任，另设一个专职负责常务工作的副主任。在常态情况下，可由负责常务工作的副主任主持工作；在非常态即紧急状态下，应急管理可能上升为政府的主要工作，需要政府办公厅（室）的主任负责担当应急协调工作的重任。

总之，通过改革，我国的应急管理体制将更加完善，并逐步形成具有中国特色的应急管理运行模式。按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的管理体制，为更好地搞好分类管理和分级负责，在党的统一领导下，建立了多层次、多维度的综合协调的运行机制。从横向上看，从中央到地方都存在着四个方面的协调机制：一是国务院及各级地方政府在决策方面的宏观综合协调；二是中央应急指挥部及各级地方指挥部的应急指挥协调；三是中央及各级地方政府的应急动员与国防动员的不同动员体系的综合协调；四是国务院及各级地方政府应急管理办公室对日常应急事务的综合协调。从纵向上看，同样存在着四个方面的协调机制：一是党中央对地方党委、上级党委对下级党委的领导协调；二是国务院对地方政府、上级地方政府对下级地方政府的决策协调；三是中央应急指挥部对地方应急指挥部、上级应急指挥部对下级应急指挥部的指挥协调；四是国务院应急办对地方政府应急办、上级地方政府应急办对下级地方政府应急办的综合协调。由于有了健全的协调机制，我国应急管理在横向上便能沿着如下路线更有效地运行：党委领导—政府负责宏观决策与协调—军队支持—应急指挥部应急指挥—相关部门配合—专职应急办事机构综合协调—社会力量参与；在纵向上便能沿着如下路线更有效地运行：中央应急管理体系—省级应急管理体系—地、市级应急管理体系—县级应急管理体系。

（作者系北京航空航天大学公共管理学院副院长、教授，北京航空航天大学公共管理学院院长助理、教授。）

① 本文是国务院应急管理办公室研究项目《当代中国应急管理体制改革研究》的阶段性研究成果。

② 蒋省三，吴庆执笔.[国研专稿]应急管理行政体制的历史演进和存在问题，[2007-12-3]