加强和创新社会管理切实提高社会管理科学化水平

陈冀平

加强和创新社会管理
切实提高社会管理科学化水平

陈冀平

加强和创新社会管理，是党中央深刻分析全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期我国经济社会发展要求，从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略任务。2011年2月，中央举办了省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班（以下简称专题研讨班），胡锦涛总书记和习近平、周永康等中央领导同志发表重要讲话。中央还将就加强和创新社会管理出台意见。加强和创新社会管理，已经成为当前和今后相当长时期内全党上下必须努力破解的重大现实课题、必须切实完成的重要工作任务。

一、充分认识加强和创新社会管理的重要性和紧迫性

（一）党中央、国务院对加强和创新社会管理始终不懈探索

从认识层面看，党的十四届三中全会提出，政府经济管理部门要转变职能，加强政府社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好社会秩序。党的十六大以来，我们党提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会等重大战略思想，确立社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的中国特色社会主义事业总体布局，以保障和改善民生为重点的社会建设进一步加强，社会管理进入新的历史阶段。党的十六届四中全会提出，要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，拓宽服务领域，发挥管理与服务的合力。党的十七大强调，要健全社会管理格局，健全基层社会管理体制。党的十七届五中全会则进一步就做好社会管理创新各项具体工作提出了明确要求和工作任务。

从实践层面看，经过长期探索和实践，我国已经建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，探索形成了城镇基本公共服务覆盖流动人口、对特殊群体实行特殊关爱、培育综合性社会组织、构建大调解工作体系、基层实施网格化管理、建设综合性信息化平台等一大批体现时代性、具有实效性的创新经验成果。可以说，我国社会管理与国情和社会主义制度总体上是适应的，在实现经济持续快速发展的同时，保持了社会大局稳定。

（二）社会治安综合治理在加强和创新社会管理中发挥重要作用

实行社会治安综合治理，是我国改革开放以来实施社会管理、维护社会稳定的重要举措。2011年是中央决定成立中央社会治安综合治理委员会20周年。20年来，社会治安综合治理工作始终将完善社会管理作为重要任务，始终坚持各部门齐抓共管，广泛发动和依靠人民群众，形成了较为完善的体制机制、比较健全的工作网络，在推动社会管理创新上体现了特殊优势，发挥了重要作用，有力地维护了社会大局的稳定。

1991年《中共中央 国务院关于加强社会治安综合治理的决定》，将社会管理作为社会治安综合治理工作的6个重要环节之一加以强调，明确了具体任务。2005年在全国部署开展的“平安建设”，更加强调加强社会管理。中办、国办转发的《中央政法委、中央综治委关于深入开展平安建设的意见》，将化解社会矛盾、加强社会管理作为平安建设的重要内容加以推动，从扎实推进农村和城市社区建设和管理，加强对各类社团和新经济组织的管理，探索新形势下流动人口等重点群体的教育、管理和服务工作，整合社会管理和社会服务资源，形成社会管理和社会服务的合力等方面提出明确要求。多年来，各级综治部门在深入开展平安建设、扎实推进综治工作中，立足源头治理、预防为主，围绕社会管理的重点人群、重点地区和影响社会和谐稳定的突出问题，做了大量卓有成效的工作，有力推动了社会管理创新。周永康同志在2010年全国社会治安综合治理工作会议上强调指出，社会治安问题与社会矛盾紧密相联，社会治安综合治理说到底是对社会矛盾的综合治理，是社会建设和社会管理的重要内容。

（三）准确把握当前社会管理领域存在的突出问题

胡锦涛总书记在专题研讨班上指出，当前社会管理领域存在着人民内部矛盾多样多发、流动人口和特殊人群管理和服务问题突出、刑事犯罪居高不下、公共安全事故频发、非公经济组织社会组织管理和服务问题突出、信息网络建设管理面临严峻挑战、外部势力千方百计插手等7个方面的突出问题，并从经济、社会、思想文化、工作四个层面剖析了问题存在的多方面原因。

从综治工作的角度看，随着工业化、城镇化、市场化、信息化和国际化深入发展，人流、物流、资金流、信息流、意识流大大加快，社会治安管理的动态性、开放性、流动性大大增强，管理的方法、手段也不相适应，工作存在不少盲区和空白点；由于发展中存在的不平衡、不协调、不可持续问题比较突出，地区之间、城乡之间的发展差距以及部分社会成员之间的收入分配不断拉大，由此引发的征地拆迁、劳资、医患、交通、环境污染、物业服务管理等各种社会矛盾纠纷大量涌现；人们的竞争意识、民主意识、政治参与意识和维护自身权益意识明显增强，价值观念趋向多元化，群众的利益诉求呈现多层次、多方面、多样性的趋势，对完善公共服务体系、实现基本公共服务均等化、促进社会公平正义提出了更高的要求，而现代公民意识尤其是法制意识还有待确立；此外，社会心态复杂，新经济组织、新社会组织快速发展，流动人口以及境外来华人员增多，信息技术的迅猛发展和广泛运用，都对社会管理提出了新的挑战。

而社会管理工作本身也存在着一些比较突出的问题，一是思想认识上仍然存在重视不够的问题，一些地区和部门在实际工作中，单纯注重GDP增长，对加强社会建设和社会管理重视不够，解决社会特殊群体的民生问题力度不大，落实社会治安综合治理措施不到位，以致引发影响社会治安和社会稳定的重大恶性刑事案件和个人极端案事件；二是在工作理念上，以人为本、服务为先的科学理念还没有牢固树立，服务与管理割裂、脱节，重管理轻服务、重运动式管理轻长效机制建设的现象仍然比较突出，对流动人口、社会闲散青少年等特殊群体的服务管理工作存在薄弱环节，管理者与管理对象不能形成良性互动，公众和社会组织参与社会管理的积极作用尚未得到充分发挥，管理效果难以实现最大化；三是对源头预防、前端治理重视不够，社会稳定风险评估机制没有建立健全，群众利益诉求表达渠道不够畅通，矛盾纠纷排查化解不够及时有效；四是基层基础工作总体上仍较薄弱，基层力量分散、信息和资源不能有效整合，对影响社会治安和社会稳定的重点人群、重点地区等往往底数不清、情况不明、信息不灵，服务管理存在盲区、漏洞；五是一些领导干部和政法干警的素质能力不适应，不会做、不善做新形势下的群众工作，应对处理突发事件和复杂问题的水平不高，对互联网和“两新组织”管理引导的办法和手段欠缺；六是法制化建设滞后，有关社会管理法律法规不健全、不完善，依法治理、依法管理不够，存在执法队伍法治理念不强、执法行为不规范等突出问题。面对这些突出问题，实现社会管理“管得到、管得住、管得好”，必须要从全局和战略的高度，深刻认识加强和创新社会管理的重要性紧迫性，把思想认识和工作部署统一到中央加强和创新社会管理的重大决策上，把加强和创新社会管理置于更加突出的位置，深刻认识和准确把握社会管理规律，全面提高社会管理的科学化水平。

三、扎实推进社会管理创新重点工作

（一）下大力气抓好流动人口和重点群体的服务管理

社会管理，说到底是对人的管理和服务，加强对人的管理和服务，是社会管理最基础、最根本的工作，也是社会管理创新的重点、难点。解决人口管理的问题，根本是实现基本公共服务均等化，重点是要解决好流动人口和特殊群体的服务管理问题。一要解决好流动人口问题。关键要把流动人口纳入实有人口管理体系。以实有人口为统揽，统筹解决社保、就医、子女上学、公共卫生、住房等民生问题；实行“以证管人、以房管人、以业管人”的服务管理新模式，抓好以出租房屋为主的流动人口落脚点管理，掌握流动人口动态和趋向，提高服务管理能力和水平。二要解决好刑释解教人员问题。关键是落实刑释解教人员公民待遇。将安置帮教延伸至监所，帮助服刑在教人员掌握就业谋生的一技之长；落实刑释解教人员出监所必接必送制度，使其感受到社会的关怀和温暖；千方百计搞好过渡安置工作，给予生活出路，对确实恶习未改、可能再次违法犯罪的，严格加以管控，有效防止重新违法犯罪。三要解决好闲散青少年问题。闲散青少年中有两个需要特别关注的重点群体，一个是有不良行为或严重不良行为的未成年人，要把有严重不良行为未成年人的教育管理作为重中之重，通过建立专门（工读）学校来有效预防其走上违法犯罪的道路。另一个就是流浪乞讨青少年，要继续完善流浪乞讨少年儿童保护中心建设，加强对流浪乞讨儿童的救助、服务和管理。四要解决好精神病患者问题。加强对心态失衡、性格偏执对象的心理疏导工作，防范个人极端事件的发生；抓好易肇事肇祸精神病人排查，建立重性精神病人管理治疗信息库，逐人制定救治、服务、管理措施；政府要逐步增加对肇事肇祸精神病人收治管理工作的财政投入，采取建设安康医院和在普通医院增加专科治疗床位等措施，解决收治能力不足的问题；对曾经肇事肇祸和有严重肇事肇祸倾向，家庭又无力承担医疗费用的重性精神病人要由政府免费收治。

（二）将矛盾纠纷纳入党和政府主导的维护群众权益轨道

现在许多社会矛盾，特别是引发群体性事件的社会矛盾，出现苗头时往往没人发现，发现了也没有认真化解，直到最后升级激化。浙江“枫桥经验”最重要的一条，就是“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交”，“抓小”、“抓早”、“抓苗头”，使矛盾和问题解决在基层和萌芽状态。一要抓好排查。深入群众，了解社情民意，掌握群众疾苦，畅通群众诉求表达渠道，用群众工作统揽信访工作；完善领导干部接访、下访等制度，真心倾听群众呼声，真情解决合理诉求，有效维护群众合法权益。现在各地在乡镇（街道）建立综治工作中心，就是畅通群众诉求渠道，及时发现和主动化解社会矛盾的生动实践。二要抓好社会矛盾大调解工作。构建社会矛盾大调解体系，整合人民调解、行政调解、司法调解等多种资源和力量，让人民调解发挥基础性作用，促使具备行政管理职能的部门共同开展群众工作，提高调解效率，为群众排忧解难。三要做好社会稳定风险评估。在重点领域、重点行业建立健全社会稳定风险评估机制，将社会稳定风险评估作为重大决策、项目、事项出台实施的前置程序和必备条件，推行对涉及群众切身利益的重大决策和重大项目工程社会公示、听证等制度，充分听取涉及群众和社会各方面意见，尊重民意，维护民权。

（三）进一步加强公共安全体系建设

公共安全涉及人民群众的生命财产安全，是人民群众始终关注的重点领域。一要健全食品药品安全监管机制。如果不能有效确保食品药品安全，政府的执政能力和公信力就要受到社会质疑、就要在群众心中打折扣。要进一步加强监管，落实监管部门责任，建立起食品药品质量追溯制度，形成来源可追溯、去向可查证、责任可查究的安全责任链。二要健全社会治安防控体系。坚持打防结合、预防为主，专群结合、依靠群众的方针，以社会化、网络化、信息化为重点，进一步加强人防、物防、技防建设，重点建立市、县、镇、村四级联网的视频监控系统，扩大技防设施的覆盖面；加强重点地区、重点场所社会治安综合治理；特别要做好组织发动群众的工作，组建多种形式的群防群治队伍，构筑人民战争的铜墙铁壁，这是综治工作专群结合、依靠群众优势的重要体现。三要健全应急管理机制。分类建立健全突发事件应急体系，加强应急处置队伍建设，提高风险防范和应急处置能力，完善自然灾害、灾难事故、公共卫生事件、社会安全事件的监测预警、信息报告、应急处置、社会动员、舆论引导等工作机制。

（四）着力破解非公有制经济组织、社会组织管理难题

非公有制经济组织多是非公企业，关键是要维护非公有制经济组织员工的合法权益，不断提高非公有制经济组织对服务和管理员工的社会责任的认识。一要推动非公有制经济组织建立健全党团组织和工会、共青团及女职工委员会，完善内部治理结构，改善员工工作和生活环境，加强人文关怀。二要建立健全非公有制经济组织劳动关系协调机制，依法实行劳动合同和集体合同制度，完善非公有制经济组织员工工资集体（平等）协商机制、正常增长机制、支付保障机制，切实保护员工合法权益不受侵害。三要落实企业法人维护企业安全稳定和参与社会管理的责任，完善内部安全防范措施，积极参与辖区社会治安综合治理。

通过社会组织来承担过去由政府承担的部分职能，是社会管理创新的重要任务。一要建立社会组织分类发展、分类监管机制。重点培育和优先发展经济类、公益慈善类、城乡社区社会组织和民办非企业单位，积极促进其成熟发展。二要坚持一手积极引导发展、一手严格依法管理。构建统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，进一步明确管理主体，落实管理责任。

（五）全面提高信息网络管理水平

信息网络管理体系建设，重点是把虚拟社会作为现实社会来管理，统筹网上网下，最大限度减少虚拟社会的负面影响。一要落实信息网络管理责任。明确电信运营企业、接入服务企业、域名注册管理服务机构、信息服务企业和信息发布者等主体的法律责任，提高依法、规范、系统、动态管理的能力和水平。二要建立网上舆论引导机制。加强网络舆情分析研判，做好突发事件网上舆论引导，建立新闻发言人制度，第一时间发布权威信息，减少负面报道，避免恶意炒作。三要健全网上网下结合的综合防控体系。建立对网上影响国家安全、民族团结、经济秩序、社会稳定问题的监测、研判、预警、处置机制，建立网上有害信息监管和查处机制，提高处置网上煽动策划指挥、网下串联行动的能力。

（六）努力塑造良好的社会道德风尚

一要着力提升全民族文明素质。将提升全民族文明素质作为加强和创新社会管理、促进社会和谐稳定的基础性工程抓好抓实，加强社会主义核心价值体系建设，坚持不懈用马克思主义中国化最新成果武装全党、教育人民，用中国特色社会主义共同理想凝聚力量，使全国各族人民进一步坚定走中国特色社会主义道路的信心和决心。二要加强对群众的教育引导。坚持服务群众与教育群众相统一，既要帮助群众解决生产生活中的实际困难，努力满足群众在教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、住房等方面的基本需求，又要教育引导群众以合理合法形式表达利益诉求、解决利益纠纷。三要增强社会诚信。制定社会信用管理法律法规，完善社会诚信行为规范，建立符合我国国情的公民个人和企事业单位信用管理制度，通过自律、他律、互律使公民、法人和其他组织的行为符合社会共同行为准则。

（七）深入推进基层社会管理和服务体系创新

社会管理创新要把重心放在夯实基层基础上，采取措施夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，为社会管理奠定坚实基础。一要把基层的力量整合好。构建基层综合管理服务平台，积极推进乡镇（街道）综治工作中心建设，完善运行机制，实现治安联防、矛盾联调、工作联动、问题联治、平安联创。二要强化基层党政组织的社会管理服务职能。全面推进各领域党的基层组织建设，实现党组织和党的工作覆盖全社会；规范乡镇（街道）职责，把乡镇（街道）工作重心调整到社会管理和服务上来，充分发挥基层组织引领服务群众、反映群众诉求、化解社会矛盾的重要作用。三要提高社区（村）自治组织社会管理和服务功能。强化城乡社区（村）自治，充分发挥基层群众团体和自治组织参与基层社会管理的重要作用，建立健全以党组织为核心，基层政府行政管理与基层群众自治相结合的基层社会管理格局；建立完善网格化社会服务管理模式，把人、地、物、事、组织等要素全部纳入网格进行管理，科学划分管理单元网格，科学配备社会服务管理力量，实现管理精细化。

（八）充分发挥法制化在社会管理中的支撑作用

社会管理要实现有效、高效、长效，必须走依法管理的道路，贯彻落实依法治国基本方略，逐步把社会管理各项事务纳入法制轨道。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，为社会管理工作提供了必要的法律支持。但也要看到，社会管理情况比较复杂，社会管理的法治化有待加强。因此，一要加强社会管理领域立法。制定或修改完善有关法律法规，构建多层次、协调配合、功能互补的社会管理法律体系，为创新社会管理提供法制保障。二要严格执法。严格执行社会管理法律法规，围绕社会管理的重点领域、重点项目、重点对象，做到严格执法、公正司法，及时妥善化解社会矛盾纠纷，防止因行政管理缺位、越位等引发的矛盾纠纷涌入司法解决的渠道。三要加强法制宣传教育。大力弘扬社会主义法治精神，形成自觉学法、守法、用法的良好社会氛围。

（九）以信息化为社会管理创新的重要手段

信息化建设是提升社会管理效能的必由之路，是实现动态条件下社会管理的有效手段，也是加强社会管理的重要基础工作。一要解决当前社会管理中各项工作底数不清、情况不明、信息不灵的问题。完善各种社会管理基础信息的采集、共享机制，认真做好经常性排查、专项排查、定期排查和滚动排查工作，摸清底数，掌握情况，加强动态分析和综合研判。二要解决各类社会管理信息来源渠道多头、资源浪费、信息不实等问题。从基层开始，逐步整合政法等有关部门的信息平台和数据资源，建设全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息系统。三要运用信息化手段提高服务水平。利用互联网的发展，实现网上管理、网上防控、网上审批、网上办案、网上服务、网上引导一体化，提高社会管理水平和覆盖面。

四、关于加强和创新社会管理的几点思考

（一）必须以理念创新带动体制机制和方法措施的创新

理念是行动的先导。加强和创新社会管理，要在科学发展观的指导下，实现理念创新，进而带动体制机制和方法措施创新。当前，要牢固树立以人为本、服务为先，多方参与、共同治理，关口前移、源头治理，科学管理、提高效率，统筹兼顾、协商协调，依法管理、综合施策等科学理念，其中核心是以人为本。以人为本是科学发展观的本质要求和核心思想，也是社会管理创新必须始终坚持的根本原则。一要处理好经济建设和社会建设的关系。解决存在的重经济建设、轻社会建设的问题。经济建设是基础，但经济发展、社会稳定的根本目的，是为了人民群众谋利益。要大力推进以保障和改善民生为重点的社会建设。只有这样，社会管理创新才能真正贯彻以人为本理念，取得实实在在的效果。二要处理好管理与服务的关系。解决存在的重管理、轻服务的问题。管理和服务是两个概念，不能互相替代，但必须紧密结合，有机统一。社会管理创新，就是要在管理与服务的紧密结合、有机统一上提出新措施。要在过去管理工作基础上，增加服务的内容，通过服务好，实现管理好的目的。三要处理好政府管理与社会自我管理的关系。解决存在的政府包揽和群众组织行政化，企事业单位职责不清，社区自我管理、自我服务功能没有充分发挥，群众参与渠道不畅等问题。政府要积极转变职能，更加注重公共服务和社会管理，职能部门和管理人员要切实转变观念和思路，克服以管理者自居的特权意识，逐步实现由控制型管理方式向服务型管理方式转变。四要处理好防范与处置的关系。解决存在的重处置、轻防范的问题。要从前端入手，加强源头治理，不能总是处于被动应对状态。

（二）必须把维护群众的利益作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点

习近平同志在专题研讨班上指出，一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一定要把全心全意为人民服务的根本宗旨贯彻始终；一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一定要把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益贯彻始终；一切社会管理过程都是做群众工作的过程，一定要把群众观点、群众路线贯彻始终。所有社会管理部门都是群众工作部门，都不能不做群众工作，要急群众之所急、想群众之所想，要问计于民、问政于民、问需于民，把所有工作的出发点和落脚点都放在为人民群众谋利益上。要把群众社会管理的主体作用发挥好，一方面，社会管理部门要提高依法行政、科学行政、民主执政的能力和水平，另一方面，要通过社会管理工作变“为民做主”为“让民做主”。中央在全国开展“平安建设”，既是因为影响社会平安的因素多，群众期盼平安，也是因为平安建设能充分调动群众参与的积极性和主动性。因此，社会管理创新必须得到群众的拥护和支持，必须要让群众参与进来，这是社会管理创新的力量源泉。

（三）必须从当地的实际出发突出重点、破解难点

当前社会管理有许多亟待解决的问题。社会管理创新，要首先弄清影响社会和谐稳定的突出问题，把解决这些问题的社会管理创新项目纳入“十二五”规划，推动社会管理创新的项目化、精细化。要根据创新的难易程度，分轻重缓急逐步推进，定期形成阶段性成果，让群众实实在在感受到社会管理创新的效果。社会管理创新，贵在创新，重在管理。只要实践需要、现实可行、群众满意的，就要大胆地去试，积极开拓创新，不仅要在社会管理的人财物保障上破解难题，而且要勇于突破体制机制的束缚。要重点抓好社会管理创新综合试点工作，综合试点地区一定要先走一步，积极探索创新，不断积累经验，真正让试点发挥示范作用。

（四）必须始终把加强和创新社会管理重点放在基层

社会管理创新，要确保基层工作有人抓、有人管，能抓会管。建设乡镇（街道）综治工作中心，就是要整合资源、整合力量，让工作措施在基层得到有效落实。要把综治工作中心建设成为乡镇（街道）掌握社情民意、化解矛盾纠纷的信息站，落实责任、跟踪问效的督导站，疏导矛盾、化解纠纷的减压站和为人民群众排忧解难的服务站。一要把排查矛盾纠纷、排查社会治安重点地区、排查公共安全隐患和排查违法犯罪高危人员作为重要任务，推动“四个排查”的制度化、常态化、长效化。二要在“联”字上下功夫，进一步完善矛盾联调、治安联防、工作联动、问题联治、平安联创、服务管理联抓的工作机制，实现对部门基层力量的优化整合。三要加强制度建设，进一步健全完善议事例会制度、首问责任制度、情况报告制度、督查督办制度和检查考核制度，明确责任，完善流程，加强管理，促进综治工作中心各组成部门、各环节、各岗位之间协调配合。四要注重上下对接，推动综治工作中心与县（市、区）工作平台对接，与村、社区和规模企业综治工作站对接，实现良性互动。

（五）必须充分发挥综治优势完善社会管理格局

社会治安综合治理工作是我们党的一大创造，20年来在党委政府的统一领导下，坚持协调各成员单位齐抓共管、调动全社会力量共同参与，形成的体制机制与中央构建社会管理新格局“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”要求是一致的。事实证明，社会管理单靠一个部门单打独斗是无法有效解决问题的。加强和创新社会管理，必须注重发挥社会治安综合治理的体制机制优势，发挥好党的领导的政治优势、部门单位齐抓共管的优势、手段方法的整体优势、工作网络的优势、专群结合依靠群众的优势等等，特别要发挥好社会治安综合治理领导责任制、目标管理责任制和一票否决权制的重要作用，以责任为带动，确保各项工作措施落到实处、取得实效。

（作者系中央综治委副主任、中央政法委副秘书长、中央综治办主任）