加快政府职能转变 促进卫生事业改革发展

张 茅

加快政府职能转变 促进卫生事业改革发展

张 茅

转变政府职能是推进行政管理体制改革的核心，也是促进卫生事业科学发展的内在要求和关键环节。2009年以来，按照中央关于深化医药卫生体制改革的总体要求，在各有关部门的支持下，各级卫生部门积极创新体制机制，解决制约卫生事业科学发展的深层次矛盾和问题，在转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能方面作了大量工作，努力建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

一、理顺职责关系，推进机构改革

2008年，国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》中，明确了卫生部管理国家食品药品监督管理局和国家中医药管理局，卫生行政部门承担综合协调、食品安全风险监测与评估、食品安全标准制定、组织食品安全事故调查处理、相互通报与发布食品安全信息等食品安全职责，并与其他相关部门密切协同，形成合力，共同做好食品安全监管工作。卫生部的机构改革共调整了九项职责，其中涉及职能转出的主要有五项，即取消已由国务院公布取消的行政审批事项；将卫生行业科技成果鉴定工作交给市场中介组织；将进口涉水产品、国产水质处理器和防护材料、化学品毒性鉴定、职业病防护设施效果评价等一系列技术评估交给事业单位；将食品卫生许可，餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理的职责，划给国家食品药品监管局。需要增加或强化的职责则是：将国家食品药品监督管理局的综合协调食品安全、组织查处食品安全重大事故的职责划入卫生部；增加组织制定食品安全标准、药品法典，建立国家基本药物制度的职责；加强食品安全综合监督的职责，加强对医疗服务、公立医疗机构的监督管理。根据“三定”规定，卫生部新增加了药物政策与基本药物制度司和医疗服务监管司。这一调整与深化医改总体要求相一致。通过一系列机构改革和职能调整，逐步解决了一些长期存在的职能交叉、职责重叠、关系不顺、效率低下等矛盾和问题，突出宏观管理，更好地发挥卫生行政职能。

二、健全卫生科学决策机制，遵循民主化程序

在深化医改的过程中，卫生部机关健全科学决策、民主决策、依法决策机制，合理界定决策权限，规范决策行为，推动开展重大事项社会稳定风险评估，增强公共政策制定透明度和公众参与度。对建立国家基本药物制度、公立医院改革试点等重大决策，都坚持调查研究和集体决策制度，充分听取社会各界的意见。对食品药品安全、疫病防控等与人民群众利益密切相关的重大卫生事项，实行社会公示或听证，广泛征求民意，集中汇聚民智。同时，完善卫生决策信息系统和决策智力支持系统，建立健全专家咨询制度，征求专家的意见和建议。在处置甲型H1N1流感、汶川特大地震、胶济铁路重大事故等重大公共卫生事件中，重视发挥专家作用，组建专家组和医疗队，做好重症伤员医疗救治和灾后防疫工作。在应对社会关注的公共卫生事件的过程中，组织专家进行科学调查分析，邀请权威专家解疑释惑，并及时向社会公开信息，制止谣言，维护社会稳定。

三、强化公共服务职能，加大政府卫生投入

2009年，《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，首次提出把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供。这是我国卫生事业从理念到体制的巨大创新。深化医改强调“保基本，强基层，建机制”，明确基本医疗卫生要由政府提供和保障。深化医改以来，政府对卫生事业投入力度不断加大，从全国范围看，由于政府不断加大卫生投入以及基本医疗保障制度的不断健全，政府和社会卫生支出占卫生总费用比重不断提高，已经从2005年的47.8%提高到2009年的62.6%；与此同时，医疗费用个人支付比例由2005年52.2%下降到2009年的37.4%，个人就医负担有所减轻。近2年来，9类基本公共卫生服务、7类重大公共卫生服务开始以免费或补助的方式向全民提供，56万贫困白内障患者接受了复明手术，6000多万15岁以下的儿童免费接种乙肝疫苗，8000多万老年人得到了健康检查，4000多万高血压、糖尿病和重症精神病等慢性病人获得免费健康管理服务，1455万农村孕产妇得到住院分娩补助，城乡基层服务体系得到加强，服务水平不断提高，城乡群众逐步得到公平的公共卫生服务保障。

四、探索体制机制改革，促进政府职能转变

以2010年2月卫生部等五部门出台《关于公立医院改革试点的指导意见》为标志，公立医院改革试点工作启动。一年多来，16个国家联系的试点城市在“管办分开、政事分开、医药分开、营利性与非营利性分开”等重大体制机制改革上先行探索。在改革管理体制方面，形成了设立市政府公立医院管理机构、成立卫生行政部门管理的公立医院管理机构、直接委托卫生行政部门履行出资人职责和在卫生行政部门之外成立公立医院管理机构等四种模式。在改革法人治理结构方面，各地在明确政府办医主体、合理界定所有者与经营者职责、建立以理事会为核心的法人治理结构、完善院长的选拔任用和激励约束机制等方面进行了大量有建设性的探索。在改革以药补医机制方面，已经形成了推进支付方式改革、实行收支两条线管理、设立独立药品管理中心、逐步取消药品加成等多种途径。在改革运行机制方面，各地在建立绩效考核制度和岗位绩效工资制度调动医务人员积极性，开展成本核算与控制，提高资源利用效率、控制费用等方面也进行了大量的探索。在加快形成多元化办医格局方面，试点城市在明确社会资本办医空间、鼓励发展非公立医疗机构、完善鼓励支持政策等领域进行积极探索。各地为缓解“看病难”，广泛开展预约诊疗、双休日及节假日门诊、优质护理服务等便民惠民措施，有力推动了内部管理体制和运行机制改革。同时，以实施基本药物制度为契机，配套推进基层医疗卫生机构综合改革，主要包括定编定岗、绩效考核、多渠道补偿、人事分配等体制机制改革，绝大多数基层医疗卫生机构核定了人员编制标准，实行了岗位聘用，绩效工资正逐步兑现到位，出现了门诊和住院费用下降、门诊人次和住院人数上升的可喜现象，群众医药费用负担明显减轻。

深化医改启动2年多以来，改革带来的阶段性成果已经使人民群众实实在在受益，医疗卫生机构体制机制改革的探索有力地促进了政府职能进一步转变。随着医改的深入，卫生领域体制机制和结构性矛盾进一步暴露，政府职能转变面临更深层次的问题：政府卫生管理体制仍存在职能分散，一些权责不清、政出多门；对“四个分开”等重大体制改革和机制转换尚未全面推进，政府宏观管理与医疗服务机构微观运行的关系、政府监管与医疗服务提供的关系需要进一步理顺；在政府公共服务职能不到位、投入责任不清、监管力度不强的环境下，医疗卫生机构趋利化和公益性质淡化等问题仍然突出；医疗卫生机构缺乏有效的绩效考核和评价机制，服务能力提高的程度和速度跟不上群众就医需求的释放速度，看病难、看病贵的问题虽有所缓解，但距离群众的期望还有相当距离。

目前，我国医改已进入攻坚克难的关键阶段，政府职能转变要适应这场深刻变革，必须更加注重社会管理和公共服务，更加注重体制机制转变，全面提高医疗卫生监管水平，加大公立医院改革试点工作力度，使人民群众得到更多医改实惠。

一要继续推进和完善大部门制改革。在总结国务院机构改革和卫生系统机构改革经验的基础上，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，继续整合职能和内设机构，探索构建大部门制下医疗、药品、保障有机联系的决策、执行、监督机制，实现分工合理和运转协调，解决管理运行不顺畅问题。

二要积极探索公立医院“管办分开、政事分开、医药分开、营利性与非营利性分开”。推进管办分开，深化公立医院管理体制改革，加强卫生行政部门的全行业管理职责，建立统一、高效、权责一致的公立医院管理体制；推进政事分开，完善公立医院治理机制，探索建立以理事会等为核心的多种形式的公立医院法人治理结构，理顺公立医院所有者和管理者责权，完善院长选拔任用、激励约束制度，研究建立以公益性为核心的公立医院绩效考核体系，加强对公立医院的监管；推进医药分开，改革以药补医机制，研究合理调整医疗服务价格，加大政府投入；推进营利性与非营利性分开，完善医疗机构分类管理制度，鼓励社会资本举办医疗机构，实施有效监管。

三要强化政府的公共服务职能，维护公立医疗卫生机构的公益性质。建立保障全民的基本医疗保障制度是政府强化公共服务职能的重要内容。截至目前，我国初步建立了覆盖城乡12.55亿居民、全世界最庞大人口的医保制度。要进一步合理确定基本医疗保障标准，使其与经济社会发展水平相适应，并随着经济发展逐步提高保障水平和扩大保障范围，实现广覆盖和可持续。继续健全基层医疗卫生服务体系，全面实施基本药物制度。深入贯彻国务院颁布的关于健全基层医疗卫生机构补偿机制、建立和规范基层医疗机构基本药物采购机制等文件要求，发挥财政基本保障作用，发挥医保支付的重要补偿作用，通过多渠道保障基层医疗机构正常运行。推动基层医疗机构综合改革，构建维护公益性、调动积极性、保障持续性的运行新机制，破除以药补医，完善分工协作机制，提升基层医疗卫生水平，优化诊疗流程，改善群众就医感受，降低医药费用，努力为群众看好病。

四要把群众满意程度作为评价医改成效和政府职能转变的重要标准。深化医改，是深入贯彻落实科学发展观的重大实践行动，是维护十几亿人民健康福祉的重大民生工程。几年来，卫生部坚持把深化医改任务与改善民生紧密结合起来，把群众的健康要求作为推动医改的根本动力，把群众受益与否作为判断改革成败的根本标准，把提高人民群众健康水平作为卫生改革发展的最终目标。我们认为，无论是在医改探索中，还是在转变政府职能上，解决问题可以有不同的思路和切入点。但无论选择什么样的路径，只要紧紧围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题推进改革，使群众得到实惠，就能够得到人民群众的认可。卫生工作绝不是单纯的技术性工作，还是重要的政治工作、社会工作、民生工作，发挥着密切党和人民群众血肉联系的特殊作用。我们要不断开拓创新，使医改真正成为人民满意的民生工程。

（作者系卫生部党组书记、副部长）