民政人才队伍建设：发展民政事业的基础性、先导性工作

◎ 王秀江

民政人才队伍建设：发展民政事业的基础性、先导性工作

◎ 王秀江

新世纪，党中央国务院于2003年、2010年先后两次召开全国人才工作会议，颁布实施《关于进一步加强人才工作的决定》和《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，明确提出“人才强国”战略。当前，落实人才发展规划，实施“人才强国”战略，已成为继“科教兴国”战略和“可持续发展”战略之后的又一重大战略。

“十一五”时期，民政的直接服务对象不断扩大，涉及民政事业的经费开支比例不断提高，民政社会服务设施不断增加，但是同时期，民政人才队伍的数量并没有明显增加，倍增的工作使民政人才队伍的潜力已经发挥到极限。本文针对民政事业又好又快发展的客观需要，结合民政人才队伍建设实际，提出加强民政人才队伍建设的建议，以期能够引起重视，促其发展。

一、民政人才队伍建设的现状和存在的问题

随着民政事业的蓬勃发展，民政人才队伍也在逐步发展壮大。据《2011年中国民政统计年鉴》，截至2010年底，我国共有各类社会服务登记管理单位126.9万个，职工总数1138.4万人。其中，各类社会服务机构（含福利企业2.2万个）13.8万个，从业人员234万人；社会组织（社会团体、基金会、民办非企业单位）44.6万个，从业人员618.2万人；基层群众自治组织68.2万个，自治组织成员277.3万人；各级民政行政机关3482个，人员8.9万人，基层民政助理员5万人。在这支庞大的人才队伍中，承担各类民政业务的主要是8.9万各级民政行政机关工作人员、5万基层民政助理员、277万城乡基层自治组织成员（当然村居委会成员还要负责许多其他工作）和76.5万各类社会服务机构从业人员，他们是从事各项民政工作的主力军，承担着日益繁重的民政工作。总体上看，民政人才队伍建设呈现三个特点：

一是人员身份多样化。有的是公务员身份，有的是事业单位工作人员身份，有的是自治组织成员身份，有的是合同制人员身份，有的是企业工人身份等，可以说种类繁多。

二是立足基层，工作种类多元化。绝大多数从业人员主要在城乡基层社区和社会服务机构面向不同对象提供具体服务。民政领域涉及社会福利、社会救助、救灾救济、优抚安置、社会事务、社区建设、区划地名、民间组织管理等不同服务群体，所以民政从业人员之间工作内容、性质差异较大。

三是开始向专业化、职业化方向发展。从专业技术人才角度看，目前民政社会服务机构的专业技术人才主要是医护人员、特教老师、财会人员等。2008年民政部与人力资源和社会保障部组织社会工作者职业水平考试后，社会工作人才已经越来越成为民政领域主要专业技术人才。据《2011年中国民政统计年鉴》，截至2010年底，民政领域社会工作师10221人（全国共有社会工作师11039人）、助理社会工作师25190人（全国共有助理社会工作师32583人），可以说民政领域成为使用专业社会工作者人数最多的领域。从技能人才角度看，截至2010年底，共有近3万人参加了殡葬、假肢矫形、灾害信息、孤残儿童护理等10个民政特有职业技能鉴定，有21431人取得国家职业资格，其中获得技师、高级技师资格证书248人，高级资格证书3601人，可以说民政技能人才的培养、评价、选拔、激励机制已初步建立，从业人员职业能力建设得到了进一步加强。

但是，从民政人才队伍建设自身需求和未来发展来看，还存在一些问题和困难。

一是民政从业人员数量大，但绝大多数没有专业技术职称或资格，特别是没有建立起体现民政工作特色的专业技术系列。民政领域业务种类繁多，具体业务政策性强，程序繁琐复杂，但和别的部门相比没有主体专业业务系列或主体专业不突出。民政工作涉及社会福利服务、社会救助、社会事务、救灾救济、优抚安置、双拥服务、婚姻、殡葬、区划、勘界、地名服务、民间组织登记管理服务、基层政权和社区建设服务、社会工作人才队伍建设等多项业务，又细分为几十项具体业务，不但政策性强，而且直接面向群众，每年常规服务对象达2亿多人，属于政府职能部门中面向群众种类最多、数量最大的部门之一。和别的部门业务相比，民政业务呈现多元性、社会性、政治性等特点，不像教育、卫生、水利等部门，业务相对集中且工作领域又是独立行业，主体业务突出，民政业务的多元性带来民政领域人才队伍整体上专业性弱，200多万从业人员却没有形成具有民政社会服务特色的国家认可的主体专业技术系列，致使人才专业性低，且民政专业分类难。

二是民政从业人员数量大，但地位、待遇相对较低。相关民政从业人员（包括事业单位性质的各类社会服务机构从业人员、城乡基层自治组织成员、社区服务机构工作人员、基层民政助理员）无论是学历层次，还是专业技术层次或技能层次都相对较低。从专业技术角度看，相当多种类和数量的民政社会服务机构是以管理为主，没有专业技术要求，当然也没有设置专业技术岗位，特别是没有民政社会服务特色的专业技术岗位，只是在精神病福利院、荣誉军人康复医院、复退军人精神病院等具有医院性质的社会服务机构中专业技术人员相对较多，还是卫生系列的医护专业人员较多，其他收养性社会服务机构只有少量医护人员、特教老师、财会人员等专业技术人员（因民政社会服务机构和医院、学校工作性质、内容不同，民政人才参加医护、教育等系列的专业人员资格评审难而且主要局限于中初级职称）。从技能人才角度看，各类社会服务机构中通用工种和民政特有工种持证人员数量很少，自2005年建立民政职业技能鉴定制度以来，参加全国鉴定的技能人才近3万人，其中2万人是兼职的灾害信息员。基层民政工作人员特别是乡镇街道层面的民政工作人员一般还要兼做其他许多工作，工作任务繁重、流动性大，给人们的感觉主要是做低保核查、发放优抚金、推动养老服务等行政管理性工作，绝大多数人员没有专业技术资格，工作上也不要求具有职业资格，当然也就不享受专业技术人员待遇，所以形成工作忙、工资低、不稳定的状况。

三是民政从业人员数量大，但民政部门加强人才工作的政策措施少。人才工作说到底是人才的培养、评价、使用和激励问题。培养是基础，评价是关键，使用是目的，激励是保证。民政领域因为主体业务不突出并且诸多业务的专业性不强，以至于培训主要是工作业务培训，与个人的职业生涯发展、专业继续教育等挂不上钩，所以大家参加培训的积极性和培训的效果都受影响；评价是对人才专业归属、能力水平的测量，是使用和享受待遇的依据，但民政没有自己的主体专业技术系列，绝大多数民政事业单位从业人员没有专业归属，没有职称可评，社会工作职业水平评价制度是近几年刚开发的专业系列，还没有被广泛认可并设置相应社工专业岗位，同时社工专业本身也还是倡导性质的职业水平评价而非完全意义的职称系列。近几年开展的技能鉴定也是刚起步，因民政领域参加鉴定人员不少是事业单位从业人员，还面临着当地人事主管部门认可鉴定资格并兑现工资待遇的困难。在民政企事业单位，激励是以从业人员专业或职业身份认定为前提的，没有专业身份，广大从业人员只能竞争有限的单位内行政职务，多数人只能享受行政人员最低职务和待遇，民政主管部门无权也不能无依据地自定从业人员工资待遇。

二、民政人才队伍建设面临的挑战和机遇

（一）“十一五”民政事业的发展凸显民政人才队伍建设的不足

随着国家加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，民政事业也进入了快速发展时期，对民政人才的需求越来越迫切。这从“十一五”时期民政事业发展来看特别明显。据《2011年中国民政统计年鉴》，进入新世纪特别是第十一五个五年规划实施以来，各项民政事业得到了迅猛发展，而从业人员却没有成比例增长。

一是从直接服务对象看：城乡低保对象由2006年的3833.2万人增长到2010年的7524.5万人，集中供养的五保对象由2007年的138万人增长到2010年的177.4万人，城乡医疗救助人数由2006年的428.5万人增长到2010年的1479.3万人，民政部门资助参加医疗保险人数由2006年的1317.1万人增长到2010年的6076.6万人，救助的生活无着人数由2006年的129.6万人增长的2010年的171.9万人，享受国家抚恤、补助的各类优抚对象由2006年的462.6万人增长到2010年的625万人，社会服务机构收养的人数由2006年的147万人增长到2010年的274.4万人，全面建立孤儿保障制度，登记孤儿数由2008年的6.8万人增长到2010年的25.5万人，每年救助受灾群众近亿人次，另外每年还要为1000多万对婚姻登记对象和几千万人次的殡葬家属提供服务。

二是从涉及民政事业的经费看：民政事业费支出由2006年的915.4 亿元增长到2010年的2697.5亿元，占国家财政支出由2006年的2.3%2010年的3.0%；民政部门直接接收社会捐赠款由2006年的43亿元增长到2010年的179.8亿元，期间还有2008年最多接收年的479.3亿元；销售社会福利彩票由2006年495.7亿元增长到2010年的968亿元。同时，社会服务领域基本建设投资由2006年的33.5亿元增加到2010年的183.0亿元。另外，2010年中央财政还加大对社会服务事业补助力度，下拨13.1亿元支持519个项目建设。

三是从民政社会服务设施发展看：收养性单位由2006年的4.4万个增长到2010年的10.1万个，床位数由2006年的193.3万张增长到2010年的349.6万张，社区服务中心由2006年的8565个增长到2010年的12720个。

与此同时期，民政人才队伍的数量并没有成比例增加，据《2007年中国民政统计年鉴》和《2011年中国民政统计年鉴》，从2006年底到2010年底，全国民政行政机关人员由82670人增加到88942人，民政助理员由4.5万人增加到5万人，民政事业单位（不含社区服务机构）从业人员由41万人增加到48.5万人，村居委会成员由287万人减少到277万人，可以看出，“十一五”时期从业人员并没有显著增加，其能力也不可能突然提高，倍增的工作只有靠加班加点完成，虽然其质量如何没有评估，但就工作强度而言，可以说民政人才队伍的潜力已经发挥到极限。

（二）“十二五”及以后又好又快发展的民政事业必将对民政人才队伍建设提出新的更高的要求

展望“十二五”乃至2020年，国家将进一步加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，进一步加强和创新社会管理，《国民经济和社会发展“十二五”规划》已专门单列了“基本公共服务均等化”和“加强与创新社会管理”有关章节，均涉及大量民政部门职责任务，可以说，今后国家和社会对民政部门的要求越来越高。民政事业在国家发展大格局中的地位作用将越来越突出，责任将越来越大，任务将越来越多，当然对民政人才队伍的要求必将越来越高。如果再不重视人才队伍建设，必将大大影响民政事业又好又快发展。要钱，各级财政可以增加支出，要设施，只要是民生建设需要，各级发改委、财政部门均可增加投入，但是，没有数量足够、专业结构合理、素质优良的民政人才，必然拖民政事业的后腿。其原因一是民政社会服务机构和基层民政从业人员长期非专业的身份和待遇已经影响到工作的积极性、主动性，并造成人才的大量流失，二是大量非专业化、非职业化、不稳定的人员从事民政工作，必然影响民政社会服务提供规范化、标准化、高质量、切合需求的服务，从而影响民政工作整体效果。

（三）中央“人才强国”战略的实施为民政人才队伍建设提供了机遇

事业要发展，人才是关键。进入新世纪新阶段，党中央国务院高度重视人才工作，先后颁布实施了《关于进一步加强人才工作的决定》和《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，明确提出了“人才强国”战略，指出“人才是科学发展的第一资源”，要求各地各部门制定人才发展规划，建立适应人才发展的体制机制，实施人才发展工程，明确提出“人才资源优先开发，人才结构优先调整，人才投资优先保证，人才制度优先创新”，这为民政人才队伍建设提供了难得的发展机遇。在民政领域落实中央“人才强国”战略的一系列要求，就是要结合“十二五”乃至今后民政事业发展对人才的需求，分析民政人才队伍实际情况，将其作为发展民政事业的基础性、先导性、前提性工作进行研究，寻找对策。

三、加强民政人才队伍建设的几点建议

根据以上分析，特别是结合民政人才队伍的实际，笔者认为，加强民政人才队伍建设，核心是解决好两个问题，一是处理好民政人才的专业分类问题，二是制定出加强民政人才队伍建设政策措施。根据民政业务多元化、社会化、以提供物质资金补助和具体服务为主的特点，结合目前民政人才队伍数量大但没有主体专业技术系列、民政服务事业单位和基层从业人员绝大多数没有专业技术职称和技能资格的现实，笔者认为加强民政人才队伍建设具体应该把握以下思路：

一是加强民政人才队伍建设要符合今后民政事业的走向和定位。民政工作涉及面广，既有为普通百姓特别是困难对象、优抚对象服务的社会福利、社会救助、防灾救灾、专项社会事务、社区建设、优抚安置等服务，也有面向地方和社会组织的区划地名管理服务和民间组织管理和服务，尽管民政部门作为国家重要社会管理服务部门，要积极主动参与社会管理有关工作，但总体上看，福利性、服务性、社会性特点明显，即使是社会管理也是从服务入手，寓管理于服务中，因此服务性是民政业务的一个基本工作特征，这几年民政统计和有关规划已逐步把民政服务明确界定为社会服务统计和规划。和民政业务的社会服务特征相一致，民政人才专业归类和发展方向也要符合和体现民政业务向社会服务方向发展这个大趋势，也就是要培养各类、各层次的社会服务类人才。

二是加强民政人才队伍建设要有利于民政从业人员的专业化、职业化发展。

进入新世纪以来，随着民政业务的不断拓展，民政从业人员数量在不断增长，但是整体专业结构、素质和别的行业从业人员相比还有相当差距，造成民政从业人员的社会地位和经济待遇都不高，并且除了在行政职务上发展外没有专业发展前景。所以，加强民政人才队伍建设一定要加强对广大民政从业人员专业发展方向的研究，积极争取人力资源和社会保障等部门支持，不断建立拓展民政主要专业技术系列的职业资格制度，让所有民政人能看到自己的职业或专业的发展前景。加强民政从业人员职业资格制度建设，需要处理好两个关系：一是能最大限度提炼出具有民政特色的民政人才专业系列。民政战线面广线多，业务种类繁多且关联度不大，要能在这个基础上提炼出民政工作的共性特征，并进而提炼出民政人才的共性特征，笔者认为，民政工作的共性特征就是为不同对象提供不同种类和内容的社会服务或者叫社会工作，而从事社会服务的人是分专业的，如社会工作专业人才、养老育幼服务人才、康复护理人才等，我们需要深入研究，理清民政社会服务领域究竟有多少种专业技术和技能系列，如何分门别类建立职业资格制度。二是能最大限度涵盖各类民政从业人员。在民政领域工作的并不都是从事民政特色工作的人员，也有大量全社会通用人员，如机构管理人员、医护财会等专业技术人员和司机等工勤技能人员，既有积极争取建立新的民政特色的专业技术和技能系列，又要积极争取有关部门专业技术评审机构的理解和支持，为在各类民政事业单位提供医护、教育、科研、工程、新闻、图书档案、文博等专业服务的人员进行职称资格等评审提供条件。

三是加强民政人才队伍建设要齐抓共管，形成合力。民政人才队伍建设不仅是民政系统人事职能部门的事，也是整个民政系统所有部门需要高度关注的事，国家人才规划要求“服务发展，人才为先”，要调动民政部门各业务司局处室积极性，像抓业务工作那样抓所属领域人才队伍建设，在研究制定本领域业务发展政策、法规、规划和部署业务工作时，把对从业人员的要求作为基础性、前提性条件提出明确要求；在开展业务工作的同时，加强对从业人员的培训和职业化、专业化建设。同时要调动各方面积极性，通过各级民政职业教育机构培养民政人才，通过科研机构的重大工程造就民政人才，通过新闻机构宣传民政人才，形成党政领导、有关部门和民政全系统关心支持民政人才队伍建设的良好局面。

北京社会管理职业学院）