云南省社会救助现状分析与对策建议

◎ 郝坚峰

云南省社会救助现状分析与对策建议

◎ 郝坚峰

近年来，云南省委、省政府高度重视社会救助工作，把其作为改善民生和促进经济社会科学发展的重要工作来抓，制度建设日趋完善，救助范围逐步扩大，救助水平不断提高，操作管理更加规范，政策落实及时到位。城乡低保、农村五保、城乡医疗救助等多项工作得到了长足发展，有效保障了全省贫困人口的基本生活。但由于全省经济社会发展属欠发达，贫困面大，社会救助工作还面临着一些困难和问题，许多工作尚需进一步加强。

一、现状与发展

（一）救助制度普遍建立

——城乡最低生活保障制度。云南省1998年建立城市居民最低生活保障制度，2007年建立农村最低生活保障制度，对家庭人均收入低于当地城乡低保标准的困难群众按照补差的方式实施救助，保障了他们的基本生活。城乡低保制度的建立，提高了社会救助工作的整体水平，把社会救助工作引向法制化、规范化、制度化的轨道，是社会救助体系的核心与基础制度。目前，全省城乡低保制度基本完善、操作日益规范、社会效果明显。

——农村五保供养制度。五保供养是一项传统的社会救助制度，2006年，云南省认真落实农村税费改革以后的农村五保供养工作政策，对符合条件的农村五保对象由村提留、乡统筹资金供养全部改为由政府财政供养，由政府对无劳动能力、无生活来源、无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年、残疾和未满16周岁的村民，在吃、穿、住、医、葬（儿童保教）方面给予生活照顾和物质帮助。同时，加强农村五保供养服务机构建设，建成了一批设施齐全、功能完善的农村五供养服务机构，有效改善了集中供养农村五保供养对象的生活条件。

——城乡医疗救助制度。在各地试点的基础上，2008年，云南省全面建立了城乡医疗救助制度。一方面，资助城市低保对象参加城镇居民基本医疗保险，资助农村低保、五保对象以及边境地区以行政村为单位的村民参加新型农村合作医疗，为其缴纳个人应付参保参合费用；另一方面，对患病的救助对象实施住院救助和门诊救助，对经医疗保险补偿后的个人自付费用按规定进行补助。在全省全面推行“一站式”即时结算服务管理模式，城乡医疗救助在方便群众、提高救助水平和救助效率方面迈出了重要的一步。

——城乡临时救助制度。云南省从2008年起进一步健全和完善了城乡临时救助制度，对城乡贫困群众临时性、突发性生活困难进行救助，发挥了兜底保障的作用，取得了明显成效。

（二）救助管理逐步规范

近年来，各级民政部门不断加强社会救助各项制度的规范管理。2009年《云南省民政厅关于切实加强社会救助管理工作的通知》下发后，各地进一步加强了社会救助工作的规范化管理。制度建设方面，省级先后出台了《云南省城市居民最低生活保障办法》、《云南省农村五保供养实施办法》，下发了《云南省关于全面建立和实施农村最低生活保障制度的通知》、《云南省民政厅 云南省劳动和社会保障厅 云南省卫生厅 云南省财政厅关于印发云南省进一步完善城乡医疗救助制度的通知》、《云南省民政厅关于全面推行城乡医疗救助一站式即时结算服务管理模式有关事宜的通知》等文件，对各地社会救助工作进行指导和规范。操作程序方面，牢牢抓住科学制定标准，严格履行程序这两个规范管理的核心，坚持按标施保、动态管理、分类施保的工作原则，同时，切实加强监督检查，保证各项社会救助政策准确落实到位。通过规范化管理，云南省社会救助工作基本实现了确保困难群众基本生活和确保政策执行公开、公平、公正这两个核心目标。

（三）救助设施明显改善

近年来，云南省不断加大农村敬老院建设力度。2006—2010年，省级共投入资金36375万元，资助254所农村敬老院建设项目，其中根据“兴边富民”计划安排，省级投入资金10080万元，资助了107所边境地区农村敬老院建设项目。目前，县级中心敬老院布局基本完成，107所边境地区敬老院省级建设补助资金全部到位。全省共有农村敬老院659所，床位3万张，集中供养28700人，全省集中供养率达到13%。省级下发了《云南省加强农村敬老院建设实施意见》（云民保［2009］24号）和《关于开展创建农村星级敬老院活动的通知》（云民保［2009］8号）等一系列文件，并从2010年起开展了农村星级敬老院创建活动，促进了全省农村敬老院建设管理标准化和规范化，推动了农村敬老院建设管理和农村五保供养工作持续健康发展。

（四）困难群众生活基本得到解决

——生活救助方面。随着经济社会发展和人民生活水平的提高，云南省不断提高社会救助水平，及时将符合条件的困难群众纳入救助范围，有效地保障了他们的基本生活。截止2010年12月，全省有城市低保对象92万人，平均保障标准200元/月，月人均补助水平162元，2010年总支出达173374万元；有农村低保对象378万人，平均保障标准956元/年，月人均补助水平70元，2010年全年总支出298808万元；有农村五保对象22.1万人，省级对五保对象按每人每月80元的标准进行补助，全省农村五保集中供养平均标准为249元/月，分散供养平均标准为117元/月。

——医疗救助方面。随着工作的深入逐步取消了病种限制、取消了起付线、提高了救助比例和救助封顶线，切实提高了医疗救助实效。2010年，全省支出73392.27万元，资助104万城市困难群众参加城镇居民基本医疗保险，资助476万农村困难群众参加新型农村合作医疗；对62万人次的城乡困难群众实施住院和门诊救助。

——临时救助方面。2008年以来，省级每年都安排相应资金，用于资助各地开展城乡临时救助工作。2010年，省级投入临时救助资金27000万元，救助了城乡困难群众57.3万人次。另外，省级还多渠道筹措资金，在旱灾期间为受旱灾影响的临时生活困难的城乡群众发放生活补助；根据物价上涨影响社会救助对象基本生活的情况，对城乡困难群众发放了价格临时补助。这些临时救助措施，较好地缓解了城乡困难群众临时生活困难，帮助他们度过难关。

二、困难与问题

（一）政策上没有建立低保标准自然增长的长效机制。通过各级的不懈努力，低保工作的投入逐年增加，但在政策上还没有建立起低保标准自然增长的长效机制。低保标准什么时候调整，怎样调整，目前还缺乏科学的可操作性的规定，导致低保标准调整随意性大，特别是在应对物价上涨等问题时应对能力不足，难以确保低保对象实际生活水平不因物价上涨等影响而降低。

（二）管理上没有健全低保家庭收入的核查机制。近年来，各级不断加强对低保家庭收入的核查工作，取得了初步成效，但在家庭收入日趋多元化的情况下，社会信用体系还不健全，一些申请对象或低保对象家庭成员刻意隐瞒收入和财产情况、出具虚假证明、工作经费紧张、核定隐性收入缺乏法律授权等都成为影响准确核查家庭收入的难题。由于家庭收入难以核定，导致不该保的享受低保、该退出低保的又未及时退出的现象发生。同时，由于低保对象的身份一旦确定，除享受低保差额补助外，还可享受其他专项社会救助制度等多项优惠政策待遇，一些申请对象想方设法进入低保范围，导致新的不公平。为此，健全低保家庭收入的核查机制迫在眉睫。

（三）财政供给上地方投入不足。随着社会救助工作的快速发展，全省社会救助资金投入大幅度增长，特别是中央和省级资金投入增长较快，但州县两级资金投入增长较慢，有的甚至没有增长。如，2007—2010年农村低保资金省（含中央、省两级资金）、地（含州、县两级资金）投入比例分别为：66.8∶33.2，76.3∶23.7，88.7∶11.3，90.6∶9.4。从以上数据可看出，地方财政投入比例逐年大幅下降，资金投入不足。

（四）服务上机构缺失、人员严重不足。低保工作重心在基层，大量的基础性工作都需通过基层民政来落实，仅2010年全省共投入各类社会救助资金近63亿元，这些资金都需要通过县乡两级发放到低保对象手中。目前全省城乡社会救助对象已达470多万人，而绝大部分乡镇（街道）只有1～2名民政助理员，除担负所需基层办理的民政业务以外，往往还承担残疾人工作、老龄工作和乡镇党委、政府中心工作等许多业务，有的乡镇连专职民政助理员都没有，难以承担繁重的工作任务，不仅影响了低保制度在基层的落实，也不符合财务管理的规定，不利于低保资金的安全使用。

三、对策与建议

（一）建立低保标准自然增长机制。各地应建立与当地经济发展和物价上涨水平相适应的城乡低保标准、农村五保供养标准的自然增长机制。城乡低保标准应按高于城乡居民人均消费支出增长幅度的标准适时提高，以实现“缩小居民收入差距”的目标，确保城乡困难群众在保障基本生活的基础上共享改革发展成果。

（二）建立家庭财产收入核查机制。一是要建立家庭收入、财产申报制度。申报是低保申请人基于诚信原则向低保工作机构报告其家庭财产和收入情况的一种形式，具有法律效力。通过建立家庭收入、财产申报制度，并加大宣传力度，使广大群众明白以不诚实的方式申报其家庭收入及财产时，需要承担相应的法律责任，并有可能受到法律制裁，以此树立低保申请人的诚信观念，增强法律意识。二是要将财产与收入作为能否享受低保的两个必要条件。因为仅仅以收入确定能否纳入低保是片面的，如一个拥有上百万财产的人，在一个统计同期内也许收入较少，但让其享受低保显然是不合适的。三是建立居民家庭收入核对系统，科学设定家庭收入计算标准及方法，并及时更新相关信息，提高救助对象识别准确率。

（三）建立财政供给机制。各地要加大财政支出结构调整力度，科学预算社会救助工作支出，切实保障对社会救助经费的投入，确保广大贫困群众的收入增长和经济发展同步。在此基础上，积极挖掘和整合社会救助资源，充分发挥福利彩票、慈善捐助及社会各界的作用，广泛动员社会力量积极参与社会救助，逐步建立起“各级财政投入为主，社会筹集为辅”的社会救助筹资机制。

（四）建立管理服务机制。一是要健全完善社会救助工作管理和服务网络，在县级建立社会救助服务中心，在乡镇建立社会救助服务站，在村设置社会救助监督员，根据救助对象户数和工作任务量配备工作人员，自上而下形成职责明确的管理体系。二是要加强对各级社会救助工作人员的教育、培训和管理，不断提高社会救助工作者的专业素质和工作能力。三是要加大城乡社会救助工作的监察力度，坚持公开、公平、公正的原则，建立健全相应的监督检查管理机制，依法对社会救助工作进行行政和社会监督。四是全面建立社会救助信息系统。在现有社会救助信息系统基础上，建成省、州（市）、县（市）区、街道（乡、镇）、社区（村）五级连通的城乡社会救助信息系统网络，并实现全省联网服务。建立医疗救助一站式即时结算信息管理系统，进一步规范城乡医疗救助，有效解决医疗救助在简化程序、控制费用、经费结算、监督管理等方面的问题，从而不断提高社会救助管理服务水平。

（作者系云南省民政厅副厅长）