农村集体土地登记发证情况与对策——以宁波市为例

宁波市国土资源局 周力丰 万江波 丁永平 叶 盛

农村集体土地登记发证情况与对策
——以宁波市为例

宁波市国土资源局 周力丰 万江波 丁永平 叶 盛

一、引言

农村土地确权颁证，是党的十七届三中全会作出的一项重要决策和部署，是推进农村土地使用制度顺利进行的基础和保证，是保证农村土地依法流转的前提。农村集体土地产权的明晰与否，关系到今后土地流转是否成功、集体受益是否落实、农村是否稳定等一系列问题。

根据党中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的精神和市委市政府的有关要求，宁波市对农村集体土地登记发证情况开展了调研，基本摸清全市农村土地确权登记发证工作的基本情况和存在的主要问题。本文以宁波市农村土地登记发证调研情况为基础，分析集体土地登记发证中普遍存在的问题和原因，并提出了相关的政策建议，为更有效地指导农村土地确权登记工作及进一步出台相关政策提供了参考依据。

二、调研方式

调研组通过下发放调研提纲的形式，对宁波市农村土地登记发证情况进行调研。各县（市）、区（分）局对此次调研工作都非常重视，分别选择一个典型乡镇作为试点进行调查分析，并组织人员认真编写调研分析材料。再次基础上组织召开了全市农村土地登记发证工作研讨会，讨论农村集体土地登记发证中的难点、热点及对策。

三、基本情况

农村土地登记工作主要包括农村集体土地使用权登记和农村集体土地所有权登记。

1、农村集体土地使用权登记情况。农村集体土地使用权登记包括农村集体建设用地和宅基地使用权登记，主要工作是农宅基地登记发证工作。宁波市大部分县（市）、区是从1992年初开展农村宅基地初始登记发证工作，至1993年底基本完成。初始登记时，各地以村为单位，村村发动，全面推开，宅基地调查确权工作由各县（市）、区局（分局）组织，具体工作由各乡（镇）及所属的村委会选择熟悉情况、有一定文化水平的工作人员组建调查办负责实施，各（分）局主要做好业务指导工作，全市农村宅基地初始登记的发证率达90%以上。随后，各地农村集体土地确权登记工作在各（分）局地籍部门的业务指导下由基层国土所具体承担，主要是日常变更登记和对依法批准的新增宅基地进行确权登记。但在1999年以后，由于宅基地使用中存在违规行为比较突出，登记发证率较低。

据统计，截止2009年底，全市共颁发集体土地使用证149.89万余本，其中集体建设用地使用权证12.2万本，宅基地使用权证137.69万本。

2、 农村集体土地所有权登记情况。宁波市于2006年在全市范围内119个乡镇、2842个村开展农村集体农用土地所有权登记发证工作。根据浙江省人民政府办公厅《关于开展集体农用土地所有权登记发证工作的通知》（浙政办发〔2004〕81号）要求，全市范围内的农村集体所有农用土地，均属这次集体土地所有权登记发证范围(不包括农民集体所有的非农建设用地，林地按《中华人民共和国森林法》的规定，也没有列入本次登记发证范围)。依照《浙江省集体农用土地所有权登记发证实施细则》的要求，各县（市）、区国土部门依据2005年土地利用现状更新调查成果，通过实地调查核实，依法确认集体农用土地的位置、界线、范围、用途、数量，并进行登记发证。我市集体农用土地所有权证的登记工作历时近两年时间，于2007年年底基本完成，全市共发放土地所有权证书约13500本，发证率达99%。

四、存在的问题及原因分析

在土地登记工作中，农村土地确权颁证问题较多、困难最多、难度最大，这也是全国普遍存在的共性问题。

1、 “一户多宅”现象较为普遍。《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，但对“一户一宅”如何理解和掌握，尤其是“户”的含义，现行的法律法规没有明确规定。由于各种原因，各地都存在着不少“一户多宅”的情况，产生这种现象的原因有很多，具体原因包括：一是历史原因，法律法规不健全，管理松懈造成的；二是建新不拆旧，近年来随着规划调整和村民为改善居住条件而异地拆建户，新房建成，旧房未拆，造成了事实上的一户多宅；三是由于继承造成一户多宅；四是由于接受赠与或购买住宅造成一户多宅；五是其他原因。对一户实际使用多处宅基地的，应如何登记发证是一个有待解决的问题。

2、 违规使用宅基地。长期以来，农村住宅建设缺乏统一规划，农民建房选址随意性大，节约用地意识非常淡薄，农村宅基地少批多建或占地位置位移等情况比较突出，由于土地权属权源资料不全，难于确定宅基地合法用地界址。按照现行法律法规，对农民建房违法行为的处罚难于执行到位。对存在部份违规的宅基地，如何确权登记，一直是困扰农村宅基地登记工作的一大难题，也是近几年宅基地使用权登记率低的主要原因。

3、 宅基地初始登记存在问题。宅基地初始登记时，由于受当时条件限制，工作人员业务水平参差不齐，人们产权意识薄弱未引起足够重视等等因素的影响，存在着一些问题，主要有以下几个方面：一是受测量技术限制，地籍测量面积有误差甚至错误；二是权属来源依据不足，大多以具结书或村里出具证明为依据；三是权属调查存在不规范现象。

据各地反映，近5年来因农村宅基地权属纠纷引起的信访、行政复议和行政诉讼呈现高发事态，发生权属纠纷和行政诉讼案件主要有以下两个特点：一是时间相对集中，发生纠纷案件的土地证书大多是初始登记时颁发的；二是受拆迁赔偿利益驱动，因遗产继承、分家析产等引起纠纷。

4、 农村集体土地所有权登记存在问题。一是集体土地所有者的主体确定问题。在村一级，无论是经济组织，还是村委会，都有独立的法人，但各村民小组的法人不明确。因此，2007年我市在开展集体农用土地所有权登记发证工作时，各县（市）区基本上是将集体土地所有权确定给行政村一级集体，只有个别县将集体土地所有权确定给村民小组。二是集体土地所有权登记范围不完整，不能满足国家政策和部里要求。根据浙政办发〔2004〕81号文件规定，已完成的集体土地所有权登记只包括农用地，不包括农民集体所有的非农建设用地和未利用地。另外，农用地中的林地也没有纳入本次登记发证范围，省政府81号文件要求林地所有权由林业主管部门根据《中华人民共和国森林法》规定进行登记。

5、 其他问题。一是由于对“户”这一概念的理解差异，导致农村宅基地使用权登记产生混乱现象，目前立法对户的界定还是比较模糊，使“一户一宅”土地登记原则缺乏可操作性。二是个别地方宅基地使用权证书统一存放在村委会，未真正发到农民手中，登记档案也存放在村委会，出现档案丢失或篡改现象。三是农民生产需要借贷资金，借贷资金需要抵押，2010年年初江北区和象山县人民政府出台农村住房所有权抵押登记政策，国土部门面临着宅基地使用权如何抵押登记的问题。四是农户内部成员分户后，宅基地使用权分割和继承规则需要完善。五是农村地籍基础工作有待加强，农村居民点地籍调查及信息化建设工作滞后，农村宅基地登记没有实行信息化管理。

五、政策建议

农村集体土地的确权与登记直接关系农民的切身利益，涉及面广，影响深远，不同利益群体立场和诉求有差异，处理不好容易激化矛盾，给社会带来不安定的因素，必须妥善处理。针对农村集体土地登记工作中存在的主要问题，结合相关法律法规，从以下几个方面提出建议：

（一）集体土地所有权登记主体及范围需明确

1、集体土地所有权主体确定。我国《土地管理法》第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

因此，在法律上村农民集体所有的土地，既可以由村集体经济组织经营和管理，又可以由村民委员会经营和管理。建议属于村农民集体所有的土地，应优先确权给村集体经济组织，它代表着农村集体组织全体成员的利益。村民委员会是基层群众性自治组织，仅能在村集体经济组织未建立的情况下，代替行使土地所有权。同样，属于乡（镇）农民所有的土地，其所有权应确认给乡（镇）农村集体经济组织。

关于村民小组的主体资格，《农村人民公社工作条件修正草案》（1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过）第二十条规定：生产队是人民公社中的基本核算单位。它实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。第二十一条规定：生产队范围内的土地，都归生产队所有。根据以上条款，历史上已属于村民小组（人民公社时称生产队）所有的土地，就应该直接确权给各村民小组农民集体。考虑村民小组组织机构不健全的实际，在具体登记发证时，可采取“组有村管”的方式，将《集体土地所有证》发放到村，由村委会代管。

2、集体土地所有权登记的范围。结合第二次土地调查，充分利用调查成果，各地要及时开展集体土地所有权变更登记工作，以二次调查成果或年度变更调查数据为基础，将集体所有土地范围内的林地、耕地及建设用地等各类用地纳入集体土地所有权登记发证范畴，保证土地登记的统一性，为城乡地政统一管理奠定坚实基础。

（二）“一户多宅”在登记中处理

农民宅基地土地使用权登记，坚持一户一宅。农民合法使用的宅基地为一户一宅的，依法予以登记。对于一户多宅的情况，应当以现有的法律政策为基础，根据产生的原因的不同分别进行处理：

1、对于历史原因造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，土地登记机构可以根据原国家土地管理局所颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》的有关规定办理。2、如果一户村民的两处宅基地面积合并，没有超过面积标准的，土地登记机构可以受理其第二宗宅基地登记申请。3、对于因继承造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，土地登记机构可以受理。4、对于因接受赠与、购买住宅以及其他原因造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在国家规范宅基地流转的法律或政策出台之前，土地登记机构不得受理。

（三）对宅基地超占部分处理

严格执行宅基地面积标准，宅基地面积不得超过规定标准，对宅基地超占面积的，在办理登记时按下列情况处理：

1、1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农村村民建房占用的宅基地，在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的 ， 可按现有实际使用面积进行登记。

2、1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，超过部分按当时国家和地方有关规定处理后，可以按实际使用面积进行登记。

3、1987年《土地管理法》实施后，农村村民建房占用的宅基地，超过当地规定的面积标准的，按照实际批准面积进行登记。其面积超过当地政府规定面积标准的，在土地登记簿和土地证书内注明超过标准面积的数量。

上述各时间点，以用地批准文件为准，不能提供批准文件的，可依据早期地籍图、地形图或影像图判断建房时间。

（四）明确“户”的具体内涵

《土地管理法》规定农村宅基地实行“一户一宅”的原则，要求宅基地使用权的取得必须以户为单位，因此对户的内涵的界定直接关系到法律的适用，但目前没有一部法律阐述其具体的内涵。《中华人民共和国户口登记管理条例》第五条规定：“户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主”。但该条例规定仅是满足户籍管理的需要，与《土地管理法》等相关法律规定中的“户”的内涵不尽相同，不能满足规范农村宅基地使用权管理的需要。实践中，应以独立的户籍登记为依据,同一户籍登记的人数均属一户，但在册人口中的非农业户口不能享受农村宅基地。另外对大龄青年和已婚青年等符合分户条件的应给予分户，按新的“户”来处理。建议在今后市政府出台的文件中对“户”的概念作出解释，明确“户”的具体内涵，以提高法律规定的可操作性。

（五）其他不予土地登记的几种情况

一是空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不予土地登记。已经登记确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，收回土地使用权，办理土地注销登记。二是农民宅基地少批多用、未批先用等违法用地必须依法进行处理，未经处理不得予以确权登记。三是严格执行城镇居民不能在农村购买和违法建造住宅的规定。对城镇居民在农村购买和违法建造住宅申请宅基地使用权登记的，不予受理。四是对于因建新不拆旧造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在村民拆除其旧宅之前，土地登记机构暂不受理。

（六）建立统一的农村土地登记制度

以现行有关法律、法规和不动产登记体制，农村集体土地登记由所在地的县级以上人民政府的多个管理部门负责。其中：集体土地所有权（不包括林地）和集体建设用地使用权登记由县级土地主管部门负责；农村住房房屋所有权登记由房产主管部门负责；土地承包经营权登记由农业主管部门负责；国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级林业主管部门负责登记。由于农村集体土地登记机关的不同，各自的登记办法、程序不尽相同，相应的土地权属证书也不同。

建议：一是建立农村宅基地使用权与农民住房所有权统一登记的制度；二是包括林地在内的集体土地所有权由土地主管部门登记。

（七）开展农村宅基地普查工作

各地要加快推进全市农村地籍调查，建立健全农村地籍信息管理系统，因地制宜地组织开展一次农村宅基地普查工作，重点对“空心村”、闲置宅基地、空置农村住宅和“一户多宅”的调查清理。对已经发放的宅基地使用权证，经清理发现存在问题但仍符合发放宅基地证条件的，要严格按照宅基地管理的规定，健全必备的材料后，换发土地证书；对不符合条件的，收回旧证，不予换发新证。要将宅基地使用权证书发放到农户手中，严禁以统一保管等各种名义扣留、延缓发放土地权利证书，切实维护农民的合法权益。要结合土地登记规范化建设，加强宅基地使用权登记发证资料的管理，保证宅基地使用权登记档案资料的全面、完整和规范。

（八）完善农村宅基地确权登记制度

按照现行国家法律、法规和政策规定，对市级和各县（市）、区历年来制定的政策规定进行一次清理，进一步健全和完善农村宅基地管理制度，制定市一级统一的、效力比较高的农村宅基地确权颁证的基本规则。