关于正确界定集体土地上房屋买卖合法性问题的探讨

宁波市国土资源局江东分局 梁俊林 吕苏丹

关于正确界定集体土地上房屋买卖合法性问题的探讨

宁波市国土资源局江东分局 梁俊林 吕苏丹

近年来，随着房价的不断攀升，集体土地上房屋买卖反悔的官司层出不穷。在双方买卖手续基本齐全的前提下，通过官司卖方重新赢回了或者部分赢回了房屋的所有权和土地使用权，获得了非常丰厚的房产价值。实际上，1999年之前集体土地上房屋是明文允许买卖的，这个权利理应得到法律的保障。本文想通过下面粗浅的分析，对集体土地上房屋买卖是否合法给予探讨，以引起政府和社会必要的重视，既可以减少行政资源的浪费，又有利于维护社会的稳定。

一、1999年1月1日之前集体土地上房屋允许买卖的法律背景

早在1962年《农村人民公社工作条例修正草案》（简称60条）第四十五条规定：“社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。”1963年3月8日的补充规定中说明：“房屋出卖以后，宅基地使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。”从以上的依据中可以看出，《条例》并没有明文限制城镇居民购买社员房屋。

原国家土地管理局印发的《关于确定土地权属问题的若干意见》〔1989〕国土〔籍〕字第73号第六条规定：“农民集体经济组织将原集体土地上的建筑物出售给全民所有制单位、城市集体所有制单位或城镇非农业户口居民，其用地属于国家所有。城镇及市郊农民集体土地上的房屋出售给本集体以外的农民集体或个人，其所售房占用的土地属于国家所有。”也就是说，非农民集体的单位和个人购买农民集体土地上的房屋，可以申请土地使用权登记，并由土地登记部门确认土地使用者享有房屋的国有土地使用权。

1999年1月1日修正前的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《老法》)第二条第四款规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。”第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”也就是说，在1999年之前，允许城市居民依法使用集体所有土地建造住房，也允许城市居民购买农民多余的空闲房屋。

二、1999年1月1日之后的集体土地上房屋禁止买卖的法律背景

修正后的1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《新法》）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。并且《新法》取消了“城镇非农业户口居民建住宅可以使用集体所有土地”的规定。国务院办公厅于1999年5月6日下发了国办发〔1999〕39号文件，“国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁抄卖土地的通知”。通知中明确，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。直至1999年1月1日《新法》施行以后，才有法律明文规定，农村集体土地上的房屋及土地使用权只能在本集体经济组织内部流转。也就是说，农民将集体土地上多余或空闲的房屋出售给城市居民或本集体经济组织以外的成员属非法转让。

三、确定集体土地上房屋买卖是否合法应分时间界线

《宁波日报》2009年10月28日刊登了《22年前买的房子被判返还》。22年前的一桩房屋买卖，22年后竟被法院判决无效。这一陈年老账之所以被改写，原因在于当初双方交易是建立在农村集体土地房屋买卖的基础上。该案中买卖的房屋被判返回，这对一部分人利用特定历史条件下人们土地登记意识的薄弱以及土地登记相关法律法规的不完善，以经济利益驱使为诱饵，违背买卖事实而反悔着实打了一针强心剂。

八十年代末九十年代初，我国的房地产市场刚刚起步，市场房屋买卖价格起伏不大，买卖双方因有买卖契约均心安理得，国家也没有出台相应的法律法规来维护房屋买卖的正常秩序。随着房地产市场的逐步成熟，《新法》的施行限制了集体土地宅基地上房屋的流转。尤其近几年来房地产价格的飞涨是卖方毁约的关键因素所在。几十年以前甚至更久远的时间点，买卖双方就集体土地房屋买卖达成协议签订合同，大多数契约中最后写有“恐后无凭特立此据为证”。且多数买方已依法纳税，只是当时我们的法律法规不健全，没有实行房产或土地使用权登记。后来开展房产和土地使用权登记后，大多数人也没有引起足够的重视，没有即时登记，这为后来的卖方“毁约”埋下了隐患。卖方“毁约”违背了诚信公德原则，也给买方造成巨大的经济损失，导致社会交易公平秩序的混乱，以至于后来乡村集体经济组织利用集体土地建造房屋出售，产生了“小产权房”，农村集体土地权属矛盾和纠纷频繁不断。集体土地权属纠纷如通过人民法院民事诉讼解决会给双方带来原本不该有的精神的负担以及经济上的严重损失，形成农村社会的新的不安定因素。

我们应该本着尊重历史、面对现实的原则，实事求是，依法行政。1999年之后新涌现出来的问题要依据《新法》解决，历史遗留的错综复杂的问题应依据《老法》解决，操作中要有法律的延续性和可操作性，不能一概而论，否则会引起不必要的民事纠纷和民事诉讼，浪费公共行政资源和司法资源，也不利于新农村和谐社会的创建。

笔者认为，1999年1月1日《新法》实施行之日应该是界定非本集体经济组织以外的居民购买本集体经济组织宅基地上房屋是否合法有效的时间分界线。确认买卖双方合同有效的时间分界线应该引起行政执法部门和司法部门的高度重视，既要有法可依，又要合情合理，让人心服口服，这有利于农村社会的安定团结。