城乡二元结构破解与放开集体土地流转关系

瑞安市国土资源局 谢 哲

城乡二元结构破解与放开集体土地流转关系

瑞安市国土资源局 谢 哲

当前，我国经济社会总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段。党的十七届三中全会通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对新形势下农村改革发展作出了重大部署。其中，加快城乡统筹综合改革，破解城乡二元结构带来的难题，使城乡经济社会形成一体化发展新格局，是新一轮农村改革发展的重大课题。城乡二元结构存在着深层次利益冲突，特别是现行农村土地制度带来的矛盾，制约了农村土地在城乡之间自由流动，阻碍了城市化进程。为了加快建立城乡经济一体化新格局，破解城乡二元结构带来的难题已成为各个地方政府当务之急。本文针对城乡二元结构破解与建立城乡经济社会一体化新格局的发展要求，试就农村集体土地概念形成、农村土地集体所有制度缺陷、土地使用权不同类型与现实矛盾及农村集体土地流转的法律障碍等方面展开探讨，探索农村集体土地流转的可行性。

一、农村集体土地概念形成

我国的集体土地政策，是在私有制基础上逐步演变而来的。解放后，党与政府将地主、资本家在农村的土地分配给了农民，打破了少数人垄断土地收益与分配的格局，极大地调动了广大劳动人民生产积极性，促进了生产力的提高。为了解决由于劳动力强、壮、老、弱不均而影响生产的局面，中央在主要生产资料私有制的基础上，采取土地入股、统一经营的模式，在全国范围内建立农村初级合作社。在劳动成果的分配方案中，保留了土地报酬的概念，体现土地多少的不同。到了1956年6月30日，全国人民代表大会第三次会议讨论通过了《高级农业生产合作社示范章程》，该章程规定：入社的农民必须把私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。至此，农村集体土地概念初步形成。农村高级合作社建立后，国家取消土地参与报酬分配的方案，但保留自留地、自留山、宅基地私有的概念。该章程特别提到：作为主要生产资料的土地，从私有转为集体所有是无偿的。

随着高级合作社的建立，全国范围内好多地方出现了随意调拨劳动力、土地、耕畜、农具的现象，严重挫伤了农民的生产积极性，影响了农业生产力的发展。为此，中央于1960年11月3日下发《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，明确了劳动力、土地、耕畜、农具必须坚决实行固定的“四固定”政策，禁止任何人随意调用。“四固定”政策发布后，各个地方按有利于生产与管理的属地管理原则，组建生产小队或生产大队。

1962年9月27日，中国共产党第八次中央委员会第十次会议又讨论通过了《农村人民公社工作条例修正草案》。该草案将社员所有的自留地、自留山、宅基地等私有土地全部划归集体所有，使生产队范围内的所有土地都变成集体所有的土地。该草案同时规定：社员的房屋永远归社员所有，社员有权买卖或者租赁房屋。社员房屋出卖以后，宅基地的使用权随之转移给新房主。由此可见，集体土地在概念形成时，农用地是作为生产资料并在一起使用的，不具备资产的特征；集体土地虽然不允许流转，但集体土地使用权可以随房屋而发生转移。

二、农村土地集体所有政策缺陷

农村土地集体所有，像一只无形的手，将劳动力、土地、耕畜、农具捆绑在一起。这种生产关系的设置，在一定时期内，给老百姓创造了安心的生产环境，调动了劳动者的生产积极性，促进了生产力的发展。但随着时代的进步，这种僵化的生产关系，越来越不适应生产力的发展，其表现有以下几方面：1、表面上，农村土地集体所有制形式，可以在全国各地创造无数个陶渊明所说的世外桃源：那里没有剥削，没有压迫，永远处于农耕文明时代。这种画面看起来非常唯美，但问题也正出在这里：随着生产力的提高，农业生产再也不需要那么多的劳动力，而农村却无法解决富余劳动力的就业问题。2、随着城市化进程的加快，城市近郊区农村绝大部分的农用地被政府征用，这些村的农民想以农业为生都变成不可能。3、农村土地集体所有的一个重要政策就是禁止流转。这种政策设置对于城中村的农民而言，是不公平的。什么叫“农民”，我的理解是：以种田谋生的人。而城中村的人根本不能以种田谋生，他们为主是靠“二产”或“三产”作为谋生的手段，因此，他们已经不是真正意义上的农民。禁止集体土地流转，打断了这部分人融资的途径，减慢了农业人口向城市非农业人口转化的进程。4、我国改革开发以来，春运的滚滚人流一直是我国独有的“风景线”。春运的繁忙，给交通运输部门造成了极大的压力，给社会资源造成了空前的浪费。春运繁忙现象所折射出的不仅仅是中国人浓厚的思家情节，更重要的是反映了外出工作的人不能真正做到人口迁移，使整个社会资源达到重新整合的目的，加快城市人口的集聚。造成这种现象的原因是多方面的，但我认为：集体土地不能流转的政策规定是最主要的原因之一。如此的政策规定使这些人始终牵挂着老家的房屋与土地，不能真正做到资源的有效整合。5、依法治国是我们国家管理政策的追求目标，依法治国的基本准则就是法律面前人人平等，而我国在农村问题的舆论导向上，一直存在着不平等现象。比如：在日常的报纸中，我们看到最多的关于“农民”、“农民工”或者“二代农民工”的概念。这个概念的存在，好像我国的一部分人一生下来就被贴上“农民”的标签。这样对吗？这岂不是封建那套关于“龙生龙，凤生凤，老鼠生儿打地洞。”理论的延续？近几年，随着城市周边农业人口利益的加大，各个地方出现了城市户口反向农村迁移的潮流。由此可见，割断户口与集体土地的利益关系，是破除城乡二元结构的关键。

三、土地使用权不同类型与现实矛盾

改革开放以后，我国的经济形式逐步从计划经济向市场经济转变，生产力得到了一定程度的发展，人民的生活水平得到了根本的改善。但城乡二元结构的存在，阻碍了城镇城市化的进程，使生产力得不到进一步解放。要破解城乡二元结构，其中的关键就是解决集体土地的流转问题。在这里，我试就建设用地使用权不同类型展开讨论。

现行的法律，人为地将建设土地使用权分为国有出让、国有划拨、集体拨用，但在现实生活中，这样划分土地使用权有意义、有必要吗？我个人认为没有必要。首先，对于农村的农民而言，我们将他们的建设用地使用权认定为集体拨用而不能流转，使其丧失资产的功能，不公平；其次，对于旧城区的居民而言，我们将其祖祖辈辈使用的房屋土地使用权认定为国有划拨，在其房屋转让时还需补交土地出让金，不合理；第三，对于政府而言，调节个体之间收益差距的主要工具应该是税收政策，但在旧城区房产转让时，政府除了征收正常的税费之外，还加收土地出让金，等于重复课税，不科学。

随着社会经济的发展，土地使用权类型也有一个产生与消亡的过程。1990年5月19日，由于市场经济对土地资源自由调配的需求，国务院发布实施了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》，部分解除了国有土地使用权流转的限制，产生了国有土地使用权出让的概念；2007年10月1日，国家发布实施了《物权法》，《物权法》第一百四十九条规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期，打破了国有出让与国有划拨的区别界限。但在集体土地流转方面，法律一直没有突破。

允许集体土地使用权流转，看似仅仅关于《土地管理法》的一次局部修正，其实关系到我国宪法的重新修订。按我国目前的法律构架，在所有的土地使用权类型中，被允许转让流转的，仅仅是国有出让土地使用权。若允许集体土地使用权流转，不仅需要突破国有与集体土地使用权类型的区别界限，还需要突破国有划拨与国有出让土地使用权类型的区别界限。因为，国有划拨土地转让时，需要补收土地出让金，集体土地使用权转让，也牵涉到政府是否补收土地出让金的问题。另外，允许集体土地使用权流转，必将淡化土地所有权的概念，相关的法律、法规规定需要作相应的调整。

禁止集体土地流转，是六十年代初期“四固定”政策的延续，也是计划经济的产物。我国实行市场经济政策后，需要盘活包括土地在内的所有资源、资产。为了市场经济的公平、透明与诚信，如何放开集体土地的流转，是一个不可回避的问题。

对于集体土地流转禁止与否的规定，其实是人们关于集体土地这个物质是运动的还是静止的的认识问题。辩证唯物主义认为：世界是物质的，物质是运动的；运动是绝对的，静止是相对的。禁止集体土地流转的政策，违背了辩证唯物主义最基本的世界观。

四、农村集体土地流转的法律障碍

集体土地概念一形成，禁止集体土地流转就是重要规定。《农村人民公社工作条例修正草案》二十一条规定：生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租与买卖。但该草案的四十五条又规定：社员有权买卖与租赁宅基地上房屋。这就在一个文件中形成概念的冲突：集体土地使用权到底可以、不可以转移？有些地方政府不知如何适从。为了解决地方政府在贯彻执行“六十条”中一些概念不清的问题，中央在1962年3月20日下发了《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，该通知的第二条规定：社员的房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。该文件第一次在正式文件中引入了土地所有权与土地使用权相分离的概念，解决了现实世界中碰到的问题。

《土地管理法》刚出台时，土地法的第二条第四款规定：国有土地和集体土地的使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。由此可见，当时的土地法立法精神，在法律层面上有打算放开集体土地使用权的流转。1999年1月1日，土地法修改后，土地法的六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。表面上，该条文好像禁止了集体土地使用权的流转，深一度分析，该条文仅重申了土地用途管制的规定，回避了集体建设土地使用权是否可以流转的问题。因此，新的土地法也没有禁止集体土地使用权的流转。

《物权法》出台后，物权法第三十九条规定：所有权人对自己的不动产或者动产上，依法享有占用、使用、收益和处分的权利。重申了公民处置自己财产的权利。根据该条款的法律规定，农村社员可以依法处置自己的房产，但《物权法》第一百五十三条又规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法律和国家有关规定。该条款的规定，回避了集体土地使用权是否可以流转的问题，造成了农村房产所有权与使用权相分离的状况。重新修改发布的《房屋登记办法》，太多考虑集体土地流转的许可问题，在农村私有房产转让登记问题上，人为地设置限制条件，使农村房产转让得不到及时登记，违背了《物权法》关于所有权人可以处置自己不动产的规定。

城市规模扩大以后，城市的规划区范围内的农村房产转让是非常普遍的现象。这些房产转让在法律上没有被禁止，但政府又不允许其登记，成了游离于登记之外的不动产变动。由于不动产物权的设立、变更、转让和消灭，是以登记为准的，未经登记，不发生效力。因此，随着土地的升值，卖方开始反悔集体土地上房产的买卖行为。集体土地上房产转让的有效性问题，成了社会矛盾焦点。政府若不解决好集体土地的流转合法性问题，城市化的过程将变成堆积火药包的过程。

五、农村集体土地流转的可行性

一直以来，在我们潜意识中始终认为：集体所有等同于全民所有。而事实上，集体所有并不等于全民所有，农村集体所有与全民所有更是有着根本的不同。农村土地所有权的拥有者，是具有这个村社员资格的人，不同的法人拥有不同土地所有权，外村农民无权拥有这个村的集体土地所有权。农村土地集体所有制，是部分人共同所有，不是全民共有。从另外一个角度讲，农村土地集体所有是土地私有制的延续。通过上面分析我们不难看出，土地私有制并没有那么可怕，它一直存在于我们的体系之中。因此，我们更应正视农村集体土地流转这个问题。

是否允许农村集体土地流转，首先碰到的是土地价值问题。农村集体土地到底有、没有价值？这需要从价值的实现方式来分析。价值的体现方式是流转，而目前的法律规定禁止农村集体土地流转，因此，从法律层面上分析，农村集体土地是没有价值的。而事实上，农村集体土地上房屋交易的价格大大超出了房屋本身的价值，如果这种交易不包括土地的价值，岂不是诈骗？因此，从现实角度分析，农村集体土地是有价值的。

农村土地从大类划分，分为农用地与建设用地。对于农用地，可流转的主要是土地承包权，集体农用地流转的价值就是土地承包权流转的价值。在集体土地概念形成之初，大家将农用地作为生产资料并在一起，农用地并不具备资产的特征，今后，我们仍然必须坚持其资源价值的特征，否则，将不利于土地承包权的流转。要做到这点，关键是杜绝农用地从资源转为资产的可能，因此，政府在征地时，为主只能考虑相应农业人口的重新就业与社保问题。对于农用地，政府不因农用地与城市距离的远近而征地价格有所不同，要坚持按原用途进行补偿的政策，杜绝返回地的出现，严厉打击擅自将农用地改为建设用地的行为，同时，政府要重申拥有调整农用地地理位置的权利，避免因某个村不同意征地而影响城市化进程或发生漫天要价的事情。只有做到了以上几点，农用地转包才不会被赋予另外的价值，进而确保农用地数量不减少，质量不降低。

对于农村集体建设用地，其到底属于资源还是资产，情况相对复杂一点。城市化的过程，其实也是社会资源重新整合的过程。城市的扩张，意味着相应农村建设用地的减少。为了将农村集体建设用地的整合与城市化相挂钩，在农村建设用地属性划分方面，需要确立这样的概念：将城市规划区内的农村建设用地看成资产，将规划区外的农村建设用地看成资源。虽然，《土地管理法》第八条规定：城市市区的土地属于国家所有，但由于城市的规模与范围都在不断变化中，如何及时将城市规划区内的集体土地转为国有，是实现城市市区土地国有化的关键。为了解决城中村土地的使用权流转问题，政府应鼓励城市规划区内村将自己的集体建设用地转为国有。在政策上，政府应允许农村集体组织在保持土地使用权不变的情况下，随时可以将部分农村集体建设用地转为国有，打破现在一个村集体土地只能同时全部转为国有的政策限制，从根本上解决集体土地使用权不能流转的限制。至于城市规划区外村的建设用地，政府可以采取以城市安居工程用房与规划区外农村房产相置换的形式，解决城市规划区外农村集体建设用地的流转问题。

“萧规曹随”之所以成为著名典故，其原因在于：在当时生产力没有多少变化情况下，曹参不折腾，维持萧何确定的各种生产关系。随着我国生产力的发展，农村机械化代替了手工劳动，富余的劳动力无法在农村找到合适的工作。围绕农村人口流动的各种资源要素，需要在城乡之间真正无障碍地自由流动，发挥市场对资源配置的基础性作用和政府对城乡统筹发展的主导作用。破除城乡二元结构，重新调整农村的生产关系和社会关系，已成政府燃眉之急。社会主义国家最突出的优越性在于：始终能创造出合适的生产关系适应生产力发展。五、六十年代，我国在农村土地政策上采取了“四固定”政策，促进了生产力的发展。现在，我国的生产力虽然得到一定程度的发展，但还需要拿出否定自己、完善自己的勇气，打碎禁固集体土地流转枷锁，促进生产力进一步发展。在现实生活中，我们每个人都不否认土地价值的存在，但禁止集体土地流转的规定，使之丧失了实现自身价值的途径，既严重阻碍了农村发展，也影响了我国城市化进程。让我们坚持实践是检验真理唯一标准的理论，以大无畏的精神，解除禁止集体土地流转限制，破解城乡二元结构带来的难题，着力推进城市化进程！