谈新形势下的土地变更调查

浙江省国土资源厅地籍管理处 徐志红

谈新形势下的土地变更调查

浙江省国土资源厅地籍管理处 徐志红

2010年10月14日，国土资源部下发了《关于开展2010年度土地变更调查与遥感监测工作的通知》（国土资电发〔2010〕145号），11月15-17日，国土资源部召开了第二次土地调查与遥感监测部署培训会。我省也立即对该项工作进行了部署和培训，认真完成年度土地变更调查与遥感监测任务，并按时上报了各类成果。2010年度的变更调查，是基于2009年12月31日完成的二次调查标准试点统一更新成果基础之上开展的，工作机制、方法和要求都发生了很大的变化。笔者结合多年的土地调查工作经验，谈一下对新形势下土地变更调查工作的体会。

一、新形势下土地变更调查工作的新特点

1、2010年度土地变更调查目标

根据国土资电发〔2010〕145号文件精神，2010年度全省土地变更调查与遥感监测工作的总体目标是准确掌握2010年度全省土地利用实际变化情况，保持二次调查成果现势性，更新各级土地调查数据库；在此基础上，建设全省“一张图”工程，满足新形势下国土资源管理日常业务需要，实现土地管理和监管方式从“以数管地”到“以图管地”的重大转变，为各级政府和有关部门提供现状的土地基础数据，更好发挥国土资源管理宏观调控和资源保障作用，服务于全省经济社会各项事业发展。

2、2010年度土地变更调查新特点

从国土资电发〔2010〕145号文件及北京部署培训会上，我们可以发现，2010年度土地变更调查体现出了几个新：

（1）组织方式新。本次调查首次明确将遥感监测和土地变更调查两项工作结合进行，并尽可能整合了各项检查需求，兼顾了多方面工作。本次土地调查与遥感监测成果将满足耕地保护责任目标考核、土地督察、卫片执法检查、矿政管理、地质环境保护等多方面的业务需求，使得工作整合更有效，协同工作更突出。

（2）变更要求新。这次调查不仅要求全面查清2010年度各类土地利用变化情况，还要掌握年度基本农田变化情况；同时，要求各地不仅要上报各地类面积变化数据，还要上报土地调查增量数据包；在数据流量中，也进一步规范了数据类型，在2010年度新增建设用地情况中，取消了“往年批准今年建设”类型的建设用地变更，使数据流向更加清晰明确，易于与年度各类数据进行有效对接。

（3）检查方式新。部里将采用二次调查中应用较成功的“三下两上”的核查模式，对各地上报数据进行全面全方位核查，以确保成果质量；同时，部将通过扩大调查监测成果应用的深度和广度的方式，通过相关业务关系，对数据进行校核。

3、新形势下土地变更调查与以上变更调查的区别

随着二次调查工作的全面完成，土地变更调查工作与传统的土地变更调查相比，有着更多的不同。

（1）技术手段不同。以往的土地变更调查工作，手工绘图、单纯数据汇总、遥感技术应用较少。新形势下的土地变更调查工作，则充分运用了3 S技术，以遥感技术作为调查和数据掌控的基础，有条件的地区以全球定位系统作为外业调查的手段，以地理信息系统作为数据建库和汇总上报的平台。

（2）工作基础不同。以往的土地变更调查工作建立在一次详查基础上，受当时技术手段和方法的制约，难以确保数据真实可靠。而新形势下的土地变更调查工作建立在二次调查基础上，起点高，精度高，对确保数据现势性的要求更高。

（3）数据审核方式不同。以往的土地变更调查工作，单纯对数据流量的合理性进行审核，外业实地核实量很小，人为干预调查工作的空间很大。而新形势下土地变更调查工作，以全覆盖的遥感影像为基础，结合遥感动态监测成果，对数据质量总体掌控，辅以对数据流量的合理性审核，可以全面核查每一变化图斑的地类、位置、范围，最大限度地避免了人为干预调查数据的现象。

（4）组织模式和程序不同。以往土地变更调查工作的组织模式较为简单，“地方调查，逐级汇总、国家审核出数”，而新形势下土地变更调查的组织模式更为合理，程序更为复杂，即“国家掌控、地方调查、数据库更新、国家全面核查、国家库更新、数据汇总”。

二、新形势下变更调查的机遇与挑战

1、面临的机遇

（1）进一步树立了土地变更调查的基础地位。2010年度土地变更调查与遥感监测工作，部里高度重视，多次召开党组会议进行研讨，徐绍史部长两次批示强调，“变更调查数据务求真实、准确，要尽可能整合各项检查需求，一次调查兼顾多方面工作”，“要把监管事项，诸如占补平衡、增减挂钩、土地闲置、土地违法、矿业权管理、地质环境等尽可能整合进去，一并开展”。王世元副部长也提出“尽可能反映多方面管理业务信息”的要求，并与“一张图”建设和“批、供、用、补、查”等监管衔接。由此可以看出，2010年度土地变更调查与遥感监测成果将作为土地资源管理的基本依据，是实施国土资源“一张图”建设和依法有效监管的基础支撑，土地变更调查越来越重要，地籍基础作用逐步显现。

（2）进一步拓宽了土地变更调查数据的覆盖面和整合度。这次变更调查，将规划、耕保、执法和地籍等多个部门的数据进行了有效整合，年度土地利用计划下达、执行情况资料；基本农田补划、调整等相关图件、数据资料；年度建设用地审批、土地开发复垦整理、基本农田调整补划等资料；违法用地的数量、范围、位置及查处等资料，均反映在年度土地变更调查与遥感监测成果中，使得年度土地变更调查成果内容更丰富，整合度更高。

（3）培养了一支高素质的人才队伍。2010年度土地变更调查，体现出“三高一紧”的态势，即对数据的真实性要求更高、对组织的严密性要求更高、对技术水平要求更高，时间更紧迫。这对调查人员的业务素质、工作组织能力都提出了严峻的考验，通过更新调查、第二次全国调查、土地变更调查的历练，我省锻炼出了一群掌握政策、熟悉业务、不怕吃苦、求真务实的土地调查一线人员，为国土资源管理事业培养了一批会干事、能干事的人才队伍。

2、遇到的挑战

（1）数据要求更高。这次变更调查，按照建设全省“一张图”工程“地要求，利用高分辨率的遥感卫星影像，把2010年度全省土地利用实际变化情况调查清楚，形成土地利用现状变更调查增量数据包，同步更新全省土地利用现状库和国家级土地利用现状数据库。也就是说，不仅要调查出变化的地类面积，还要调查处具体的位置，并将位置变化信息按照增量数据库的方式上报，形成县、市、省、国家同步更新的土地利用现状数据库，为实现土地管理和监管方式从“以数管地”到“以图管地”奠定基础。

（2）变更干预更少。这次变更调查，国家采取“三下两上”的方式，即由国家统一提供遥感动态监测底图，由国家统一提取疑问图斑，由地方结合年度农转用审批、土地利用计划下达和执行、基本农田补划和调整、土地开发复垦整理、违法用地查处等资料，开展变更调查。并通过县级自查，市、省、国家的逐级逐图斑核查，确保成果真实，最大限度地避免人为干预调查数据的现象。

（3）衔接要求更准。这次变更调查，起点更高，成果应用的范围也更广，通过变更调查数据检验调查区域一年来国土资源管理的成效的预期更明显，因此，如何做好与土地利用计划、规划、耕地保护、农转用审批、占补平衡、土地供应、集约节约利用的衔接，就成为土地变更调查面临的一大挑战。

三、新形势下做好土地变更调查的建议

做好新形势下的土地变更调查工作，需要走好“三步”：

第一步：建立业务衔接及数据沟通机制

新形势下的土地变更调查，不仅仅是地类数据的变化，而是通过图形和数据库的方式全方位立体反映土地利用的变化情况，同时，新形势下的土地变更调查工作，不仅仅是调查数据在土地利用现状图和库上的反映，更是国土资源管理各类数据在土地利用现状数据“一张底图”和数据库上的反映，以往各部门独立汇总、独立上报各类数据的情况，因为有了这个底图，必须发生改变，否则，数据间逻辑关系不一致、数据彼此不符合将成为无法解决的难题。因此，建立各部门的业务衔接和数据沟通机制，是做好新形势下土地变更调查的第一步，只有这样，才能将各类国土资源管理数据进行有效整合，统一标准，统一要求，统一上图，统一出数。

第二步：建立数据日常更新机制

每年的土地变更调查，往往时间紧、任务重，新形势下的土地变更调查，图库同时要进行变更，工作量可想而知，如果全部年末统一上图并开展外业核查，能做到按时上报数据已是不易，再考虑与其他相关业务的衔接和整合难度更大。因此，建立土地利用现状数据的日常更新机制，将已获取批文的农转用项目、已验收确认的土地开发整理复垦项目等信息按照“月清季累”的模式及时上图入库，待到年末只需对照遥感影像图，将疑问图斑逐一核实即可，既可保证成果质量，又可做到数据提前对接。

第三步：建立国土资源监管“一张图”

解决年度变更调查的最有效措施，就是建立国土资源监管“一张图”，在全面、快速和准确地掌握土地资源数量、质量、结构和空间布局的基础上，结合国土资源管理各项业务信息，将遥感影像和监测信息集成化系统管理，准确记录资源开发利用生命周期中各个阶段的信息，并在此基础上实施“批、供、用、补、查”的全面监管，推进资源监管方式的改革，实现“天上看、地上查、网上管”的工作格局提高国土资源监管的质量和效率。通过“一张图”综合监管平台的建设，以信息化建设带动管理方式的变革，实现土地管理的数字化、规范化、透明化和精细化，这样，变更调查只要做好数据的叠加和分析，就可顺利完成了。