关于政府治理能力的研究评述

刘广磊 任泽伟

（华中师范大学 政治学研究院 湖北 武汉 430079）

一、政府治理能力的概念

20世纪80年代末，治理理念在西方新公共管理运动中诞生。政府治理能力则是在该理论兴起之后，运用它研究政府在“多中心”治理体系中能力和作用的一个新概念。

关于政府治理能力的定义，虽然目前学术界还没有完全统一和明确，但是有研究者对政府治理能力提出过类似的界定。例如，施雪华认为“政府综合治理能力”是指处于特定的历史、社会和自然环境中的政府，维护自己的政治统治，管理社会事务，服务大众需要，平衡社会矛盾，促进社会稳定发展的所有潜在的或现实的能量或力量的有机整体。此外，还有学者专门对政府治理能力的定义作出了界定。在总结了施雪华等前人所做研究的基础上，李献策给出了自己的定义，他认为政府治理能力是指政府在多元治理时代的网络治理体系中，治理国家事务和社会事务所具有的潜在的或现实的能量和力量，是政府治理的质量和水平的综合反映。易学志认为政府治理能力的含义可以归纳为政府治理国家事务和社会公共事务所具有的能量和力量，而且这种治理所要达到的境界是善治。李穆基认为政府治理能力就是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益所具有的能力。此外，胡鞍钢、魏星依据世界治理的指标做了实证研究，在他们的成果中，治理能力被认为反映了政府治理行为的水平和质量，是对政府治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量；较高的治理能力意味着政府对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好地规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平。

二、政府治理能力的构成要素

针对政府治理能力的构成要素问题，不同的学者给出了不同的答案。经过分析与综合，笔者认为研究者们从以下几个方面阐述了政府治理能力的构成要素：

（一）政府治理能力与善治

有专家对善治理论做了比较客观科学的研究，认为善治的基本要素有十个方面，即合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁和公正。在此基础上，易学志认为政府治理能力的构成要素应以这十个善治的基本要素为基础。通过系统分析的方法可以把我国政府治理能力的要素框架看作一个系统，它包括了六个子集，即政府获得合法性能力、透明能力、承担责任能力、法治能力、回应能力和高效管理能力。

（二）政府治理能力与政府职能

从公共行政学的角度讲，政府的治理能力更多的是通过政府职能的行使来体现的，基于这一观点，政府行使职能的过程则可以理解为政府治理能力实现的过程。

李献策认为，如果从一个政府各个方面的能力来分析政府治理能力的话，政府的治理能力主要由以下八项构成：政府权力的行使方式以及范围、政府财政能力、政府诚信力、公务人力资源能力、制度安排能力、政府的公共政策能力、统筹经济社会发展能力、提供公共物品和服务的能力。梁学轩则从政府职能所包含的问题角度，即一个政府各个方面的能力来分析政府治理能力的构成。基于此，他认为政府治理能力主要由以下各项组成：政府权力的大小以及行使方式、公共财政能力、人力资源能力、政府公信力、政府的公共政策能力、制度能力、统筹社会发展能力、提供公共物品的能力。

（三）政府治理能力与政府能力

有学者将政府能力划分为十个方面，即市场规制能力、公共服务能力、公共政策执行能力、信用能力、软环境维护能力、人力资源开发能力、生态平衡能力、社会公正与秩序维护能力、危机处置能力、制度创新能力；还有的学者认为，政府能力主要由资源提取能力、价值分配能力、社会调控能力、合法化能力、内部协调能力和管制能力等六大要素构成。

政府治理能力的主要构成要素可以从多个方面来划分。从内容上来划分，可分为政府政治治理能力、经济治理能力、文化治理能力、社会治理能力；从我国政府当前履行的主要职能来划分，则可以分为经济调节能力、市场监管能力、社会管理能力和公共服务能力；按照政府过程来看，政府治理能力包含决策和计划能力、执行能力和监督能力。

这个赛十娘还是不依不饶。我感觉她凑近了瞄我，就睁开眼瞪着她。她收起笑声，一本正经地说：“哎，你莫说，他跟你还真有点儿像呢。”

（四）政府治理能力与全球治理

随着全球治理时代的到来，行政系统必须顺应时代要求而做出相应的调整，也就是说，要从以政府为主体的单中心治理模式转向多元主体的合作治理模式。郭蕊、麻宝斌认为地方政府在这种情形下，势必作为相对独立的权威中心被推向历史前台，扮演一种“准国家”的角色。在这种背景下，地方政府必须提高合作治理能力以适应新的时代使命。基于此，他们认为地方政府的合作治理能力是一项综合性的能力体系，具体包括了系统思考能力、制度创新能力、公共服务能力、电子治理能力、沟通协调能力和危机应对能力六个方面。

此外，王敬尧也对治理能力做过综述，认为治理能力的构件有几种代表性意见：一是从资源获取和能力运用角度分为政府集体行动的能力和政府获取资源的能力，包括社会汲取能力、合法性能力、政治强制能力、社会干预能力、改革适应能力等；二是按照能力的性质分为权利能力、政策能力、权威能力、组织能力；三是分为汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力、强制能力；四是从国家与社会关系角度分为深入能力、汲取能力、商议能力。

三、政府治理能力的评价标准

治理理论诞生后，其重要性得到了越来越多人的认同。为了实现理论支持并服务于决策的目的，国内外的一些国际投资者、发展分析师、专家学者乃至援助机构提出了一些具体的指标来衡量政府的治理能力，使得治理理论更具可操作性。

国内外学者对政府治理能力评价标准的探讨主要可以归结为如下内容：克里斯蒂纳·阿尔恩特和查尔斯·欧曼在他们的合著《政府治理指标》中介绍了四种常用的政府治理指标——国际国别风险指南的治理指标、自由之家的治理指标、透明国际的治理指标和世界银行的治理指标。关于判断政府治理能力的路径，王敬尧则认为治理能力是判断地方政府治理绩效的重要指标。从方法或技术上讲，判断政府的能力有多种路径，可以针对面板资料展开历史性分析，可以通过现场观察政府行为进行现场估计，还可以通过逻辑推理进行应然性期待。既可以正面褒奖政府能力强大，也可以从负面论证政府能力的不足；既可以定性地进行价值评判，也可以量化地开展绩效评估。但无论如何，从实证角度看：首先，必须要有行为主体——政府；其次，还要有行为客体——民间社会；再次，要有主体的行动——作为或不作为；最后，要通过相关的事件或行动来考察。黄建彬在以深圳市罗湖区为例谈到转换城市发展模式时认为，衡量政府治理能力强弱的标准有三个方面：一是政府的权威性，即政府能在多大程度上得到人民群众的支持和拥护；二是政府的有效性，即政府能在多大程度上贯彻其政策、政令；三是政府的适应性，即政府能在多大程度上通过自我调整以适应新环境新形势的挑战。

四、增强政府治理能力的路径选择

作为政府治理国家事务和社会公共事务时所具有的能力，政府治理能力致力于最大可能地增进公共利益，服务社会公众。政府治理能力的强弱，关乎政府合法性是否持久，关乎政府能否有力地调节经济社会，关乎政府能否让老百姓安居乐业和享受较高的社会福利。因此，许多专家学者从多角度、多领域积极探索增强政府治理能力的途径。

政府的有效性取决于政府的能力，如何加强政府能力建设就成为学者们十分关注的一个问题。俞可平认为，政府能力建设，应当从以下三个方面着手进行：一是积极推动政府改革与创新；二是大力促进市场经济与公民社会的发展并与之建立合作伙伴关系；三是主动参与国际竞争与合作。

提高基层治理能力，实现有效治理是各国政府治理改革的着力点。杨雪冬认为如果不能提高治理主体的能力，那么任何完美的设计或规划都无法实现。各级党委政府都非常重视基层组织的能力建设，将其列入日常工作安排之中。要提高政府的治理能力，需要在以下三个方面争取有所创新：首先是加强基层工作人员的培训，提高培训的针对性；其次是改善基层工作条件，尤其是技术支撑手段；最后，要积极采取新的治理评估手段，提高治理的精细化。

苏州大学中国农村城镇化研究中心副主任钱振明则把具体的着眼点放在了城市政府治理能力的提高上。他认为，在善治城市的建设中，城市政府的核心主导地位不会因其他主体的参与而有所动摇。面对日益复杂的治理问题，要进一步促进城市可持续发展和胜任其城市公共事务的核心治理者责任，城市政府必须通过自身“再造”，提高其治理能力，增进政府治理的有效性。在他看来，提升政府的治理能力不仅仅在于明确政府的角色定位，约束政府的治理行为，在城市公共物品的生产和公共服务的提供上引进和加强竞争，还必须使政府更接近市民，密切政府与公民的关系，增强政府的回应性。他还对增强政府回应性的途径作了分析，认为要增强政府回应性，首先是要通过扩大公众参与，增加市民在城市公共事务治理中的发言权和参与机会，来提高政府责任感和反应能力。其次是下放权力，增强基层政府的责任感，使公共服务更密切地符合基层社会和公众的需要与愿望。

有的学者则另辟蹊径，注重契约精神对提高我国政府治理能力的重要价值。李穆基认为明确契约精神对政府行为价值的纠偏意义是提升政府治理能力的关键。在分析了政府行为价值选择的概念之后，他认为，在社会主义市场经济下，政府也应遵循契约精神所体现的自由、平等、公平等价值理念，依据自身的价值目标借交换的方式来实现现有竞争的利益分配。政府的行为价值理念是政府治理的灵魂，政府的一切活动要围绕着公众的切身利益，本着为公众服务的宗旨确立正当、科学、合理的价值观念，才会有高水平的治理能力。此外，在他看来，提高政府治理能力还需要制度化保障。基于此，从我国目前的实际情况来看，应实现依法行政，建立有限政府，尽快实现政府治理程序的法治化与制度化。

有的学者从“软实力”理论角度提出了系统提升我国地方政府治理软实力的路径。黄晴、刘华兴就认为应充分发挥“软实力”的积极作用，以提升我国地方政府治理能力。主要途径包括：加强地方特色文化体系的培育，塑造核心文化品牌；加强政府服务性公共理性培育，提升地方的服务效能；加强地方危机管理能力，创造稳定安全的社会环境；加强与第三部门和公民的合作，构筑良好的治理网络；加强对外宣传，扩大与国外地方政府、社会团体的交流。

针对如何提升政府治理能力，刘伟认为，政策议程创建模式转型的意向、动因及其选择路径对于优化我国政策过程、提升政府治理能力具有重要的现实意义。在他看来，探索政策议程创建模式转型的发展路径主要有如下三点：第一，在科学发展观的指引之下，不断推进政策价值取向的转变，力争在全社会形成以人为本、科学发展的政策认知取向。第二，进一步推动政府治理模式的变革，优化体制内与体制外行为者的对话结构，在互动合作的基础上提高议程创建的质量与效率。第三，在科学引导和积极推动的基础上实现政策议程创建中体制外输入的有序化与高效化。

巫永平认为，如何在日益开放的环境里提高政府治理能力已经成为我国各级行政官员面临的一个主要挑战。这种挑战表现在急需明确公务员的职业伦理以及需要学习行政管理的技巧，提高分析能力、决策能力和领导能力等方面。因此，他认为有必要对政府官员的职业伦理加以规范，从制度和机制层面培养一种明确的职业意识与职业伦理；实现这些转变，对公务员进行培训不失为一种有效方式；一个完善和高水平的公共管理教育制度的建立，是提高政府治理能力的重要条件之一。

在当代，政府治理能力是构成一个国家或地区竞争力的核心和主导因素。覃道明认为新一轮乡镇政府改革所面临的主要任务和需要解决的主要问题是在解构现行乡村治理体制的同时构建一种拥有深厚基础性权力资源、实现公共产品供给更优配置、对乡村社会秩序更具渗透和动员能力的新型政权体制。在这种情况下，乡镇政府在收缩职能的同时更应重塑自身治理能力。政府治理能力与政府行动范围不一定存在线性关系，因此要避免单纯地把“小政府——强政府”作为追求的理想模式；从乡政改革的具体实践看，要避免在乡政权力上收以及职能上移后导致政府治理乡村社会能力的缺失。最后他坦言，从根本上讲，超越传统的统治理念就是要以现代治理理念来建构新型乡政体制和乡村治理体系。

政府治理能力的强弱与人民群众的根本利益息息相关，强大有力的政府治理能力是人民群众根本利益得以全面实现的前提和保证。有学者认为政府要在善于解读人民群众根本利益的基础上切实提高政府的治理能力。具体而言，政府应该努力提高认识，统一思想；加大对关键部门和行业的监管力度；完善责任体系，建立责任政府；建立健全利益表达的渠道和机制；引进高级专业人才。

县级政府是中国历史上持续时间最长的一级政府层级，作为县域范围内的治理主体，县级政府治理能力对当地的经济社会发展起着重大的影响作用。梁学轩认为西部地区的县市要实现超常规发展，就必须努力提升自身的治理能力。不仅如此，他还提出了增强西部地区县级政府治理能力的途径，认为要提高西部地区县级政府治理能力就必须提高公共财政能力、加强人力资源建设和加强地方制度建设。

此外，不少学者将提升政府治理能力的领域限定得更为具体。例如，针对当今社会危机频发的现实，吴志敏坦言危机事件往往是社会变革的促进因素，危机对于一个理性的、有活力的政府来说能够成为公共政策改进和完善的外部动力。鉴于转型期我国在政府危机治理能力方面存在的诸多问题，她认为政府可以通过再造危机治理的预警应急能力、信息沟通能力、决策指挥能力以及法制保障能力来弥补能力缺失，发展自身应对和处理各种公共危机的能力，以实现政府能力再造。为了积极响应中央提出的构建环境友好型社会的号召，李金龙、游高端认为，在这种大趋势下地方政府理应依赖路径摆脱困境，通过制度创新来提升自身环境治理能力。提升我国地方政府环境治理能力的具体路径包括：放松政府对资源的管制，引入市场机制和多元化的服务供给主体；增加政府的环保投入，强化地方政府的环保职能和保障公众的环境权，推进公众的环境参与度。

五、简要评述

无论是在“新公共管理”时代，还是在“新公共服务”时代，政府在诸多领域中发挥主导作用将会是一个长期存在的现象。在这种情形下，各级政府不断根据周边环境的变化探索加强其自身治理能力的路径是今后政府必须抓牢、做好的一个重点。

从上述学者们所做的相关研究来看，目前，学术界对政府治理能力已经做过不少的研究，表明政府治理能力的提升是大势所趋。值得一提的是，通过对学者们所做相关研究的分析与综合，不难发现，政府治理能力某些领域的研究工作做得还是不够充分和完备。例如，学术界对政府在提升自身治理能力的过程中所面临的困境及遇到的阻力缺乏深入的分析和探讨，尤其是在持续了两千多年的皇粮国税得以全面取消以及全国上下普遍要求基本公共服务能够惠及广大公众的大环境下，政府治理能力势必会遇到新的“拦路虎”。总而言之，政府治理能力是十分重要的，提升政府治理能力是时代的要求，这使得对其进行全方位、多角度的研究成为应有的题中之义。

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