完善我国信访制度 促进社会管理创新——信访问题对策研究

邱家胜

（中共乐山市委党校 四川 乐山 614000）

一、我国信访制度基本概念及存在的主要问题

（一）信访的基本概念

信访，包括广义和狭义的概念。广义的“信访”，《新华字典》里的解释：“是用写信的方法向党政领导机关、人大机关、司法机关反映或申诉冤屈。也指亲自到领导机关了解和反映情况或申诉冤屈。”根据2005年5月1日起实施的《信访条例》，狭义的“信访”，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

（二）我国信访制度存在的主要问题

当前，我国信访制度的功效发挥并不理想，笔者认为是因为信访制度本身以及我国整个救济、监督和解决争议机制（信访制度只是这个机制的一个环节）都存在问题。就信访制度本身来说，其主要问题在于：

1.信访机构分散，不符合效率原则。我国从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院以及相关职能部门都设有信访机构。虽然不同信访机构受理人民来信来访的工作侧重点不同，但其性质和职能基本上是相同的。各系统还从工作实际出发，出台了一系列的政策法规。应该说，信访组织体系的多元化充分发挥了畅通公民诉求渠道的正面作用。但与此同时，这也带来了一些问题，如：部门林立、机构臃肿、职责交叉、互相推诿，并且每个信访机构的人员数量相对较少，他们在面对社会转型时期激增的信访数量时往往感到力不从心。另外，由于机构分散，有限的资源得不到整合，造成信访资源的浪费。因此，需要制定统一的信访法加以规范。

2.信访功能错位。信访制度作为一种正式制度，具有两个主要的的职能：一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”功能。按我国的根本政治制度，这一功能不应该赋予给政府部门，而应该是充分发挥人大及人大代表的作用。二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民权利的救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求交错的“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成是一种优于其他行政救济甚至国家司法救济的特殊权利。

3.信访机构的权能有限，不能有效地解决各类社会矛盾。信访部门集监督与权利救济的职责于一身。但事实上，信访部门并没有掌握着任何一项独立的权力。从法律地位来看，信访工作机构的主要职能和职权是行政系统内部的行政行为，它并不具有行政的职能和权力，其处理信访事项的权能有限，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关处理的社会公共事务。在这种“责重权轻”的状态下，看起来几乎所有的问题都可以在信访部门那里被接受下来，但最后几乎所有的问题却都不可能被它所解决，信访的权威与价值也不得不在这种权责倒错的状态下被逐渐地消磨掉。

4.信访制度缺乏制度规范。（1）信访处理程序缺乏规范，致使现行信访制度在程序上存在重大的缺失，立案和答复均具有随意性，这直接导致了各部门相互推诿的情况发生。各级信访机构对信访案件层层转办，导致信访问题下转到被上访的部门，最后使问题又回到原位。由于缺乏制度保障，信访渠道在一定程度上存在不畅的情况，导致信访举报积压。（2）责任追究机制不力。目前，我国还没有出台相关的具有高度权威性的责任追究机制。虽然有些地方建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，按照这一制度的要求，对发生较大规模的连续到省委、省政府或北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，要追究当地领导责任，但这只能从表面上减少大规模的“上京”，却不是长远之计。最后是信访人往上，责任往下，基层“压力锅”现象较为严重。（3）受理范围不明确。长久以来，信访的受理范围都没有明确地界定。既然信访是作为一类特殊的行政救济途径而存在，就应该像行政复议和行政诉讼制度那样，对受理范围做出具体的规定，这样处理信访工作才能做到有的放矢。（4）缺乏对信访主体的具体权利和义务的规定。

二、当前信访问题产生的法理分析

当前客观存在的严峻信访形势成因是极其复杂的，反映出的问题也比较多，主要有以下一些方面：

（一）社会转型的原因

随着我国市场经济体制的逐步建立，短短数十年里，中国社会经历了巨大的社会变革，现在正是社会矛盾的凸显期，“信访热”是全国各地普遍存在的现象。社会的巨大变革以及政策、法律的巨大变化使得一些曾经合情合理的事情放到现在显得不合理，一些当年不合理的事情放到现在合理了的情况产生，许多信访问题产生的根源也在于此，如：当年的辞退民师、农业服务体系中被辞退的临时人员、六十年代精简下放人员等现在要求解决养老待遇的信访问题。当年，这些问题是严格按照政策规定处理的，现在信访似乎是在翻历史老帐，显得不合理。此类人员频繁上访，成为目前信访工作中的最大难点。

（二）中国传统法律文化与心理的长期积淀是信访产生的原动力

一方面，中国传统上是一个人治的国家，中国历来司法与行政不分。从秦汉以来，法律只是行政教化的表现。特别是对那些地处偏远、文化层次不高的普通老百姓而言，行政的权威永远高于法律。另一方面，从社会心理层面看，法律就是惩罚和约束自由的工具，这与西方成熟的市民社会观念中法律是限制国家权力和保障个人权利的法律观存在着根本的差异。上访鸣冤，仰仗青天大老爷为民做主，靠更大的官去压制下一级官所做出的决定是这种心理的必然产物。

（三）民主缺位的是信访产生的社会环境因素

直接选举、间接选举、媒体形成舆论、信访，是民主社会表达民意的四种重要方式。但是在中国现实国情下，前三种方式，或是条件不成熟、正处于建设中，或是尚未取得大范围的民众信任，于是在中国现实国情中不能很充分地发挥作用。因此，所有民意表达的压力都交给了上访部门。这实际上是将除上访部门之外的其它所有行政部门所造成的民意问题，都交给了实际并不掌握能够解决所有问题的权力的上访部门。因此，“大流量、窄口径”的民意表达渠道，自然造成了民意的表达不畅、淤塞的情况。

（四）司法功能不足、权威不高是信访产生的重要原因

司法的权威源于人民对司法公正的信仰。这些年来，我们的司法机关为了树立司法权威采取了一系列的改革措施，在司法任务日益加重、办案形势日益复杂的背景下较好地完成了法律赋予的使命。但不容否认的是，一方面，长期以来我国司法机关被作为党政机关的职能部门之一，行政权和司法权处于不平衡状态，司法部门采取行政管理的方式来运作。这种行政主导型的管理模式并不利于诉讼这种正式的纠纷解决机制完全发挥独立审判的功能。由于法院的审判不得不考虑诸多外界的因素，致使司法判决的权威难以树立。当在司法内找不到这个权威时，人们只有到司法外寻找，人大、党委、政府的有关领导都曾经或正在扮演着这种司法之外的权威，而这些司法外的权威的确立却进一步侵蚀了司法的权威。

（五）上访人自身素质不高是导致信访居高不下的内在原因

一是多数上访人文化程度较低。由于当事人文化水平的差异，诉讼意识和法律意识参差不齐，一些信访老户不按照法定程序进行申诉，而是一味地到党政信访部门上访。二是个别信访人动机不良，恶意信访。个别信访者思想道德素质低，为了谋取个人的不当利益，针对同一案件或同一问题多次反复地进行信访。

三、完善信访制度，促进社会和谐的新思维

（一）转变当前的维稳思路，树立维稳新思维

1.有权利的保障，才有社会的稳定。不要将民众的利益表达与社会稳定对立起来，不要将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。当前，已经形成了以失地农民、进城民工、城市下岗职工、拆迁户等为代表的弱势群体。在利益遭受侵害时，这些群体的资源相当稀缺，无法有效地整合利益，无力通过利益表达来维护自身的权益。因此，他们在与强势群体发生利益矛盾和冲突时，往往处于一盘散沙、失语失声的境地，有时不得不寻求用体制外的方式来抗争。大量研究表明，在诸多矛盾冲突事件的背后，是利益表达机制的缺失。若不能从根本上解决利益失衡与社会公正的机制问题，一味地以稳定为名阻止其合法利益的表达，则只会积聚矛盾，使社会更不稳定。温家宝总理在2010年全国人大会议上提出：“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更加有尊严，让社会更加公正、更加和谐”。就此而言，新的稳定逻辑应该是：维护《宪法》所赋予的公民权利，有权利的保障才有相对的利益均衡，有利益的均衡才有社会的稳定，这才是解决社会稳定问题的治本之道。因此，维权就是维稳，维权才能维稳。

2.建立利益均衡机制。这种新思维的关键是建立利益均衡机制，主要包括：一是信息获取机制。因为信息的不公开及暗箱操作是致使一些利益矛盾和冲突产生并激化的重要原因，所以要求各方面对相关信息主动发布或经申请发布，保证公众的知情权：公众有阅览卷宗、参与听证等权利。二是诉求表达机制。这需要增加公众参与的环节。在涉及公众利益的问题上，以听证、表意、监督、举报等方式向公众提供表达的渠道。同时，也要设置相关制度，使利益各方均可以通过大众媒体等方式充分地表达各自的诉求。三是利益协商机制。在利益诉求明确表达的基础上，矛盾各方按照合法的渠道和程序谈判协商，自主解决其利益矛盾。社会群体在一定规则下通过协商谈判公平有效地自行解决利益纠纷时，社会就初步实现了自我管理。这时，政府无需事事介入，既减轻了行政负担，也降低了社会成本。四是调解与仲裁机制。它是一种矛盾终止机制。若矛盾双方无法达成妥协，第三方的调解或仲裁就是一个不可缺少的程序。能够担任最后仲裁者角色的，就是政府和司法机构。

3.容纳冲突，用制度解决问题。社会矛盾处置工作中制度化建设的目标主要有两个：一是增强体制容纳矛盾和冲突的能力，二是提高用制度化方式解决矛盾和冲突的能力。好的制度不是消灭冲突，而是能够容纳冲突和用制度化的方式解决冲突。要增强政府对社会矛盾和社会冲突的容纳能力，政府要转变传统的稳定观，用动态的稳定观来替代静态的稳定观。当前，我国社会虽然利益高度分化，但相当一部分是正常的利益博弈。如果将这些利益博弈消灭在萌芽状态，正常的博弈过程就中断了，能够及早暴露社会问题的机制被消灭了。如果农民工被拖欠工资时有和资方的正常博弈，有表达利益要求的制度化途径，如果农民工的抗议不是被消灭在萌芽状态，就不至于出现“跳楼讨薪”、“持刀讨薪”的冲突事件，不至于要总理出面为农民工讨薪。有了规则和规范，社会冲突就犹如水渠中的水流，尽管有时看上去汹涌激荡，但是知道它流向哪里，流到什么地方就能恢复平静。如果缺少这样的渠，水来了，不知道有多大，也不知道会往什么地方流，于是就只能严防死守、顾此失彼。

（二）全面推进法治建设是化解信访问题的主要手段

法治是引导和规范人们行为的重要依托，是合理公正解决社会矛盾的有效方法，是化解纠纷、维护稳定、促进和谐的一剂良药。法治的实现依赖于立法机关依法立法，行政机关依法行政及司法机须依法审判。具体来讲包括以下内容：

1.有法可依。有法可依要求立法机关运用科学的方法制定现实可行的法律。据统计，很多信访问题的产生是缺乏制度性的行为规范造成的。法治的精神不仅在于依“法”而治，而且同时要求为治之“法”为良法。制定法律本身并不是目的，更重要的在于执行法律、实施法律。同时，人大和政府在立法过程中，应该主动疏通渠道，倾听民意民声，汲取民言民智，尤其关注弱势群体的呼声。这样才能更好地约束权利行使的随意性及破坏性，才能促使弱势群体更自觉、更主动地拥法和守法，也才能更好地预防和化解社会矛盾，促进社会的和谐公正。当前，最迫切需要的就是制定统一的信访法，规范信访的行为和程序。

2.依法行政。依法行政要求行政机关依法行使权力。当前，行政行为的失范是信访问题产生的重要原因。依法行政指国家和各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理的活动。其目的在于合理地配置行政权力，有效地规范行政权力的运作，从而保障公民的基本权利。

3.司法公正。司法公正是法律公正的全权代表和集中体现，是维护社会正义的最后屏障。只有司法公正，才有裁决公正，才能解决和平息社会纷争。对于社会群体而言，司法的公正是其实现利益诉求最根本的保护。司法机关应该以快捷的审判消除民忧，以公正的裁判保障民利，以有利的执行实现民愿，切实解决诉讼难的问题，为人民群众提供公正及时的司法保护，有效地解决和疏导我国信访的热点、难点问题。

4.强化监督。加强对信访工作失职、渎职人员责任追究和违法信访人员的责任追究。

（三）改革和加强我国人大信访制度是信访问题解决的根本途径

1.加强人大信访制度的合法性。在十届全国人大常委会第十一次会议上，吴邦国委员长在关于加强信访工作的指示中明确提出：“要把信访工作当作人大加强监督工作的重要内容，当作宪法规定的国家权力机关的重大责任，予以高度重视。”同时，我国《宪法》第一章第二条明确指出：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。因此，在人民行使信访这一在《宪法》里得到确认的基本民主权利时，人大自然是最根本的落脚点。“同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”“人民代表大会是国家权力机关，其他的一切国家机关都是由其产生、受其监督、对其负责。这对几乎涉及到政治生活方方面面的信访案件而言，人大这种权力最高性和监督的全面性正适合了这种需要。”

2.改革和完善人大信访制度的方向。要努力优化人大代表结构，完善人大代表与广大选民联系制度。积极实践法律所赋予的多种监督方式，将群众来信来访作为行使监督职能的重要信息来源，以个案监督为切入点，综合运用询问、质询、罢免等刚性手段，更充分地发挥法律监督作用，推动“一府两院”进一步增强法治意识和责任意识，从制度源头上减少信访事件的发生。

（四）鼓励发展公共法律援助机构等社会组织参与化解信访问题

可以在党政和人大信访机构内设立公共法律援助机构，将信访和法律援助有机地结合起来，聘请和动员有社会责任感、具备执业资格的人担任公益律师，为上访者提供法律服务。公益律师接到群众信访材料后，应提供免费咨询，并根据所反映问题的性质，为群众代写各类诉讼状或行政复议申请书，指导其按照法律途径解决问题。“依法上访”的应有之义，不只是要求上访者自觉地遵守法律法规，政府也有义务为上访者提供有效的法律援助和法律支持。要积极探索已有萌芽的社会组织参与信访代理的制度，鼓励社会组织有序地介入信访代理领域，如：社会义务工作者对信访群众的义务心理疏导、法律援助、政策咨询和社会关怀等，以期形成法治社会所需要的公民社会基础。