注重生活指数调查破解“隐性收入”难题

⊙ 吉建科

注重生活指数调查破解“隐性收入”难题

⊙ 吉建科

多年来，城市低保申请人家庭隐性收入难核实一直是困扰各级低保工作者的难题。本文试从社会家庭购置耐用消费品能力的一般规律中，对家庭易难测硬件资产分值量化，以衡量一个家庭的实际生活指数。这一方法应用到城市低保入户调查中，具有一定的科学性、合理性和可操作性。

一、城市低保申请人家庭收入难核实简析

在城市低保申请人或已纳入保障范围的下岗、失业人员及其它城镇家庭中，除“三无对象”、年老体弱及重病、重残等无法从事正常劳动者外，有相当一部分对象或靠打零工维持生计，或凭个人技能赚取收入，或持积存炒股认券获得回报等。总之，他们中多数都要尽可能结合自身实际或多或少有从业收入。而有些对象凭借自身努力和打拼，实际生活水平还比较高。国务院《城市低保条例》明确规定：“管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问及信函、索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实”。山西省《城市低保实施办法》也规定家庭收入包括储蓄存款、股票等有价证券及孳息在内的十项应记入家庭收入范围的内容。但在实际工作中，就申请人家庭收入情况调查却屡屡遭遇尴尬而无所适从。

一是以社会灵活务工为主要收入来源者，其从业选择多以劳动技能简单，凭借体力做工的社会杂业为主，如搬石、推沙、背砖、提泥等脏活累活。而且是有活就出工，一天能挣40～50元；无活则歇息，很可能几天都无活可做。他们一般都是私下互相联系，达成口头意向。从业特征呈灵活性、流动性、季节性。从业客体呈短期性和不确定性。因而，收入也很不稳定，使得基层低保工作人员对他们的收入核实根本无从入手。

二是凭借个人专业技能从事诸如维修、货运、装饰、油漆等并可挣取不菲收入的技能型人员。其往往直接与家庭个体构成主客体劳务关系且用工市场广阔。从业特点是专业性强，收入高，结算快且多以现金方式结算，工资不拖不欠。但其真实收入却很难调查清楚。首先是在我国尚未建立收入申报制度和诚信制度不完善的时下，他们为了钻空享受低保，根本不如实申报家庭收入。其次是支付工资或报酬的个体家庭也不会如实出具证明。再则通过邻里访问也很难了解他们的真实收入。所以，这部分家庭的实际收入存在极大的隐蔽性。

三是在下岗、失业群体中也不乏家庭成员穿着讲究、住房装饰高档、日常生活支出大方的“精英”。这些人离开企业单位后，确实再无就业处所，也核查不出有何经营项目。但是，在个人消费方面，穿的是名牌装，抽的是高档烟，喝的是上等酒，却还是要以失业无收入为由申请低保。基层低保工作人员通过走访邻里，猜测可能有存款或在炒股。当调查人员到几家银行核实时，却无一例外地以保护当事人隐私为由被婉言拒绝。现实中此类情况虽系少数，但在制度层面由于缺乏一套科学量化实际生活指数指标体系，仅凭工作人员经验主观判定是否纳入保障范围，既难于避免随意性，又会遇到许多不必要的纷争和迁怒。

二、合理设置家庭生活指数分值

每个有劳动能力的社会成员，都会尽可能把为家人创造丰厚物质条件，努力提高生活品质视为自身价值的直接体现。这既符合自然法则，亦符合人性特点。所以，一个家庭是否有收入，生活水平高低，一般都能够从家庭成员的吃、穿、住、用基本消费面折射出来。这就为城市低保工作突破家庭隐性收入难核实的藩篱，通过入户调查多维度评估实际生活水平找到了切入点。据此，我们不妨重点对家庭易观测硬件逐项分值量化，构建一套足以衡量申请人家庭实际生活指数分值评估体系。进而，通过入户调查实地对照记分，将那些靠打工维持生计且实际生活指数分值低的家庭纳入城市低保并在补差标准上给予倾斜。同时，避免将那些收入难以查实，但实际生活水平高的家庭纳入低保范围。

（一）基础分值构成

基础分值系一个普通家庭为维持正常生活应当拥有的基本住房和生活必需品而设置的分值。例如：我们可按略高于当地上年人均居住面积确定基本住房分值为300分，对住房进行一般性粉刷计50分，应当具备的生活必需品计50分，共计400分作为一个普通家庭的基础分值。在申请人收入无法调查核实情况下，以基础分值为参照，通过实地调查逐项计分。实际生活指数分值低于基础分值的家庭为困难家庭；实际生活指数分值与基础分值持平的家庭为一般困难家庭；实际生活指数分值高于基础分值的家庭为次困难家庭。而实际生活指数分值达到或超过700分的家庭则不予纳入低保范围。

（二）调查项目计分

计分项目设置应从调查人易于观测接受调查家庭的住房，室、内外装饰以及高值高耗非生活必需品购买力等不同层面综合衡量家庭生活指数。据此，必须制定一套客观反映城市低保申请家庭实际生活的调查项目设置和计分标准，供基层入户调查人员实地调查时对照记分。我们可以从以下三大类若干小项制定分值标准。

住房类：拥有基本住房自古至今皆为文明社会人类共同向往和追求的基本安身目标。但能够拥有高、大、全的住房条件，通常是经济基础较好的家庭。现实生活中通过自身奋斗创造舒适宽大的住房无可厚非。但对那些有能力新购（建）、改建高大全住房，却还要向国家伸手要低保待遇的家庭则应予以坚决制止。基于此，我们可按高于或低于人均住房面积标准1m2各计正负2分；从申请低保时计，五年内新购（建）住房计正50分；居住6～20年的住房不计正负分；居住21年以上的住房计负50分；对无力购（建）住房而租房居住的（不包括因从业需要异地租房户）家庭计负200分的模式设置住房类分值标准。

装饰类：仅从单一住房面积、购（建）房时间，或许不能够准确反映家庭实际生活情况。所以，就住房条件在整个生活指数分值评估体系中所构成的分值也只是一小部分。但随着建材市场新型材料不断更新换代，在住房装修方面却较能折射家庭经济实力。在设置分值项目时，则尽可能将屋内吊顶处理，墙体漆面或贴壁纸、铺设地板材质、橱、卫设施、灯具配置、沙发、茶机、餐桌等设为记分分值。对庭院式家庭可增设外墙瓷砖贴面，涂料粉刷，专用车库等实体分值。

高值高耕资产类：除将上述住房面积和住房装饰逐项设置分值外，非生活必需高值高耗资产拥有程度则更能体现家庭生活品质的高低。我们还可将钢琴、空调、大屏彩电、壁挂炉、电脑、电烤箱、电滋炉、消毒柜、摩托车等可能拥有的家庭硬件设施按价值高低设置相应分值。拥有家庭轿车（含四轮以上机动车辆）的可一票否决不得纳入低保范围。据此，就形成一套包括住房、装饰、资产类全方位家庭生活指数分值评估体系，使家庭隐性收入显性化。

为方便调查人实地对照记分并形成重要的低保档案资料，可将上述调查记分项目设置到入户调查表中。并实行谁调查、谁签字、谁解释制度，从调查制度及实际调查中确保生活指数分值真实，调查对象认定准确，未保对象有理有据。防止和规避调查人员主观判定和舞弊现象。

三、家庭生活指数分值化应用

（一）破解隐性收入的“利器”

在城市低保申请人家庭收入无法核实的情况下，基层低保人员应用家庭生活指数计分办法，将实地看到的家庭硬件设施对照分值标准逐项进行客观计分。然后，通过寻问当事人，访问邻里并结合实地感观进行主观评估，提出应当纳入或不予纳入保障建议及理由，为搞好城市低保工作把好第一道入口关。家庭生活指数分值化的应用，突破了申请人家庭隐性收入难核查的难题，在实际操作中有一定的科学性、合理性和认同感。

沁水县民政局为规范城市低保管理，于5至10月半年时间对全县已享受和未享受城市低保的家庭按照新制定的一系列制度规定实施重新申报和审核认定。在入户调查阶段首次应用家庭生活指数记分办法对全县受理的2458户5316人申请城市低保待遇家庭展开一户不漏拉网式入户调查。审核认定工作伊始，不少人还是抱着所在企业已倒闭改制，自己也失业多年，至于自己现在干什么？能挣多少钱？管理人员不可能调查清楚的侥幸心理再次提出了申请。还有一些更为“精明”者则提前与周围邻居打招呼，施小惠以统一口径构筑防线。基层工作人员正是凭着一张入户调查表，将进入每个申请家庭实地看到的硬件设施逐项记入分值，让户主核对后签字确认。入户调查结束后，在民主评议会上，调查人员还是凭着每份入户调查表记录将被调查对象的实际生活指数分值及调查组意见向评议组汇报。仅在入户调查阶段，全县就有642户1759人因不如实申报实际收入，但家庭生活指数分值达到或超过700分封顶线的家庭被分值量化在低保门坎外。经我们实践检验，在家庭生活指数分值化调查应用中，一个家庭因某项分值较高（家庭轿车除外）是不应该也不可能被挡在低保门外。但接受调查家庭拥有多样非生活必需品且各项分值项目均超记分标准，则足以证明这样的家庭实际生活水平很高，理应被挡在低保门坎外。这正是构建生活指数分值评估体系的制度设计初衷。

（二）调节差额补助的扛杆

在城市低保实施分类救助中，对那些客观显性群体诸如：三无对象、年老体弱、重病、重残、子女上学、憨呆痴傻、精神病人以及单亲困难家庭等，可以通过主观观察和相关证明佐证并给予重点救助。但对于一般困难家庭群体，由于物质基础、个人素质、家庭人口、社会背景、亲友资源等千差万别，反映在实际生活方面差异也较大，在城市低保补助中对一般对象实行统一标准也有失公平，如对这部分群体实施不同补助标准则难度更大。一是仅凭工作人员主观判定难以避免随意性；二是每个家庭之间情况千差万别难以确定救助标准；三是没有一套量化标准难以操作。而家庭生活指数分值化应用，在很大程度上可解决这些难题。在具体操作中，以接受调查家庭实际生活指数分值为依据，以400分基础分值为中界，生活指数分值每少50分，每人每月可在当地人均月补差基础上增加X元补助，生活指数分值每高50分，则每人每月在当地人均月补助基础上调低X元补助。以生活指数分值为扛杆，在低保金补助上尽可能体现合理。

当然，就家庭生活指数分值量化项目未必全部涵盖所有申请人家庭可观测硬件，所制定的计分标准也未必绝对准确合理，仍需要在实践中不断探索完善。应用分值扛杆调节差额补助可做的功课还有很大空间。尤其要指出的是，应用这一制度还必须有相关的配套措施：一是必须有一支素质高、讲原则、能吃苦、相对稳定的基层低保队伍；二是在实际操作中避免一味机械地使用指数分值，遇到突出个案还需要综合分析对待；三是继续完善民主评议和张榜公示制度，形成调查、评议、公示互为补充的运行机制，确保低保对象认定准确、补助资金公平合理。

（作者单位：山西省沁水县民政局）