基于战略管理视角下的流浪乞讨人员的社会救助与社会控制

⊙ 孙建丽 韩 锋

基于战略管理视角下的流浪乞讨人员的社会救助与社会控制

⊙ 孙建丽 韩 锋

战略性管理原是指相关机构依据发展目标和长期规划而采取的合理化运行模式和科学性运营方式，按照权威性、专业性的管理机制解决发展中遇到的一系列问题。战略型管理是实施政府机构流程再造、提高行政机关行政效能以及改进管理方式的重要举措和长效路径；战略管理强调政策执行的强制性、管理方法的科学化、行为方式的合理性以及目标规划的战略性。引入战略性管理来推动社会救助事业的进一步发展是完善社会保障工作的当务之急，对于流浪乞讨人员的有效安置、合理控制以及维护社会稳定都起到重要作用。

一、流浪乞讨人员社会救助面临的问题分析

（一）参与救助人员的工作理念处于艰难转变期，行政意识部门化与利益化严重。救助站的组成模式主要建立在过去收容遣送站的基础上，工作人员从原有编制中选派，收容遣送时期的工作态度强硬、服务意识冷漠以及利益驱动违规执法等固有弊端不可能在几年内彻底改变。《救助办法》强调尊重人格、保障人权，以完全关爱之心提供热情服务和无偿援助，原有收容遣送的陈旧思想直接影响参与救助人员的工作方式和管理方法，利益驱动的行为方式与服务意识主导的社会管理大相径庭。救助代替强制，服务理念替代固有观念，尚需时日。

（二）参与救助部门权责不清，社会救助主体与客体不明确促使社会救助与社会控制混乱不堪。流浪乞讨人员社会救助的首要问题是明确救助主体与客体。对于救助主体而言，根据《救助管理办法》和民政部《细则》规定，公安、卫生、交通以及城管等部门在各自的职责范围内配合协助民政部门做好相关工作，但是并未针对参与部门从事哪些具体性工作作出明确指示和规定，这种标准缺失的规定导致救助工作中相关部门相互推诿、互相扯皮；行政不作为与行政乱作为现象屡见不鲜，混乱不堪，最终把责任推卸给“势单力薄”的民政部门。对于救助客体而言，民政部《细则》第一条对于救助对象的解释为“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，在城市流浪乞讨度日的人员”。在实际救助运行中，针对这四个条件有效定位与判断的难度很大，掌握救助对象的真实身份需要耗费很大的人力、物力甚至财力，核实标准难度较大，审查程度过于繁琐，往往出现“理应救助的流浪街头，不符合标准的得到救助”的现象发生，救助对象甄别问题是救助工作的痼疾。

（三）相关配套体制不健全以及法律制度不完善导致有效的社会救助机制难以形成。一方面，《救助办法》与《实施细则》正式颁布以来，对于被救助者中的精神病人、传染病人、老年人、未成年人以及以谋利为目的的职业乞讨人员等特殊人群的救助处于法律真空状态，没有具体性的法律与法规进行参照和借鉴，不能实现有法可依、有章可循。另一方面，救助资金的来源在法律规定中没有具体规定，中央与地方投入救助费用的比例没有权威性的划分，资金来源方式缺乏法律保障，投入救助款项存在很大随意性和浮动性，没有物质与资金性保障，救助工作不可能达到政策预期效果。救助站资金来源单一，经费不足，缺乏长效法律保障机制。

（四）救助与管理功能失衡，救助措施的缺陷导致救助工作难以标本兼治。救助措施的临时性不利于救助对象脱离乞讨状态，救助人员以遣送流浪人员安全返乡、暂时性解决他们的吃住为尽责的依据，无法提供延伸性救助措施和长期性帮扶策略。《救助办法》规定：“不可以拒绝流浪乞讨人员的救助，但也不可以限制流浪乞讨人员离站”，这种规定使“反复骗站”者与符合条件救助者难以区别，救助与管理功能协调统一度不强，救助站处于无计可施的状态中。

（五）救助管理体制落后导致救助工作效率不高，救助效果甚微。区域间地方政府协作难度较大，参与救助的力度不足；部门之间配合程度不高，没有一个权威性、专业性的综合管理机构协调各个部门依法行政，各个职能部门缺乏宏观管理，各行其事；各个地区救助站与救助站之间，管理机构与救助站之间没有形成完善的组织网络体系和信息资源连接系统，组织机构之间沟通不畅，有关被救助人员个人信息以及成功救助经验不能共同分享与交流。由于区域政府之间以及部门机构之间相互协作、密切程度的缺失影响了整个流浪乞讨人员的社会救助与社会控制的效率和效果，促使救助工作始终处于疏于管理、敷衍散漫的低效能状态中。

二、战略管理引入社会救助工作的特点分析

事实证明，救助管理机制的不完善与不合理是救助工作问题多发的重要因素。现阶段，需要具有科学性、规范性以及长效性于一体的战略管理应用于流浪人员的社会救助与社会控制中，以进一步弥补日常救助管理的不足和缺陷。社会救助中战略管理应用的特点是：

（一）战略管理强调政策规范性与权威性。战略管理注重政策的强制性与专业性，要求在日常管理中，保障政策规定的权威性与无条件执行性，确保管理进程中法治化运作。《救助管理办法》与《管理细则》规定各项有关救助者和被救助者的相关权益，参与救助的各个部门要全面按照政策行事，依循条款的规定办事，救助机关运行中必须遵循法治化轨道，确保有法可依、有章可循。

（二）战略管理注重管理的有效性和结果的综合评价。战略管理自始至终重视管理的绩效性，把管理的科学性、合理性、效益性纳入体系指标中，从管理的投入到产出、过程的效率与效果、“顾客的满意程度”等全面进行审查和系统评估。战略管理注重管理的绩效性可以在很大程度改变救助管理过程中的效果差、效率低以及第三部门参与度较难的现状。

（三）战略管理是整合机构优化配置以及制定组织长久发展规划的科学管理模式。战略管理在主体明确的前提下系统整合不同部门和机构，使之优化成为一个整体，制定长久规划，综合整治，权责明确，主体清晰，全方位与系统化地解决机构各项事宜，从而达到高效、专业化与科学性的目的。

三．战略管理框架下的流浪乞讨人员的社会救助的应用分析

（一）树立共同救助理念，立法确定责任规划

1. 树立共同救助理念。政府是流浪乞讨人员社会救助的主体，但政府不是救助的唯一主体，政府、社会组织、社区、公众应该形成一种共同救助、协助一致的配置模式，逐渐形成共同救助、互助一体的救助理念。在以往长期的救助模式中，政府主导的救助仅仅是一种直接面对被救助人员的单一模式，没有充分考虑被救助人员的现实需求和内心感受。共同救助理念的树立和强化可以有效实施全方位救助，多元救助模式可以有效避免救助过程中的单一性和片面性。

2. 通过立法确定责任规划。共同救助模式的前提和基础是要责任明确，通过出台补充救助政策的乞讨法以及救助部门职责规定等法治推进的方式保障社会各界的广泛参与和监督，明确不同救助主体的不同责任，使救助工作分工有序、职责明确，有效解决救助过程中政府救助机构互相推诿、权责不清的问题，确保救助工作有序开展，高效运行。

（二）强化现有政策效力，制定相关法规予以补充与完善

1. 维护《救助管理办法》权威。任何政策都是有缺陷的，不能因为政策执行中的问题而全部抹杀新政策的功效与特点，不能因为新政策的暂时缺陷而高调宣布政策终结的必要性。新政策的指导性纲领与救助总则在宏观上规定了救助机构和救助人员在新时期的责任以及被救助者的权利，在执行时期发挥着重要的指导作用与救助调控作用，流浪乞讨人员社会救助工作的良性运转，需要切实加强现有政策的权威性与稳定性，确保有法可依、有章可循。

2. 相关配套法规的补充与说明。现行救助政策条款规定的模糊性与内容的不充分需要制定与之协调、互补的法规予以完善，《救助办法》与《实施细则》关于管理机构的责任明晰问题需要有明确的规定与条款进行定位，关于特殊人群的救助与管理急需具体性与指导性的法规来参照执行。尽快出台与新办法相适应、相匹配的政策，弥补《救助办法》在政策执行中出现的法律真空的缺陷，使救助管理机构与被救助人员的事实行为在政策条款上有法可寻，切实保护被救助人员的合法权益，不断规范参与救助机构的行为，加速流浪乞讨社会救助的法制化运营。

（三）加大宣传教育力度，进一步拓宽资金来源渠道

1. 创新宣传手段。造成流浪乞讨的原因多种多样，不能因为暂时的乞讨而被排挤与驱逐，要创新宣传手段与方法，借助流浪乞讨人员社会救助新办法的实施，在社区以及固定区域内不断宣传关爱流浪乞讨人员以及参与社会救助的重要意义，促使广大公众了解流浪人员的同时，逐步形成共同救助、广泛关注的和谐氛围。

2. 扩展资金来源渠道。流浪乞讨人员的救助资金仅仅依靠政府投入难以保证救助工作顺利开展，要充分调动社会各界参与流浪乞讨人员救助的积极性，呼吁公众参与到救助工作体系中。在各方充分了解社会救助工作的同时，进一步争取更多的款项和物品，通过慈善组织和社会团体广泛筹集资金，缓解资金缺口与压力，同时招募志愿者、义工以及服务人员参与社会救助，节省开支。

（四）合理划分，根据不同人群进行分类救助管理

1. 合理划分被救助人群。对于遭遇天灾人祸、意外突发事故以及基本丧失谋生途径符合救助的人群可以直接进行救助，后续帮扶工作要与相关制度衔接起来。对于主动乞讨的群体，要进行深入的剖析与调查，做好备份和登记，既要彻底清除因谋利为生存的乞讨分子，也要根据法规救助暂时迫于生计而流浪的人员。

2. 对于弱势群体中的特殊人群进行针对性救助。未成年人、残疾人、精神病人以及妇女是流浪乞讨人员中的特殊人群，要分类对待进行管理。女性流浪乞讨人员除了在救助中进行特别对待以外，要充分进行思想教育与技术支持，劝解其走上自谋职业之路；未成年人处于思想未成熟阶段，极易受到犯罪分子的诱骗和利用，对于他们要进行系统登记和反馈访谈，进行重点救助，确保他们受到监护人以及政府的有效安置；对于残疾人的安置，要本着特殊对待的原则，及时与当地民政部门联系，结合实际安排相关工作，没有条件的优先给予最低生活保障；对于最为棘手的精神病人，要科学划分为被遗弃的还是有亲属照管的，前者根据国家相关法规进行人道主义救助和医务治疗，后者可以联系亲属，与当地民政与医疗部门联系，共同救助。

（作者单位：上海理工大学管理学院）