突破食品安全管理行政问责制困境的对策思考

何延昆，张晓玉

(1.天津科技大学，天津 300222;2.天津农学院，天津 300384)

一、食品安全管理与食品安全管理行政问责制

进入2011年，“染色馒头”“瘦肉精”“牛肉膏”“毒豆芽”等食品安全事件再次成为社会舆论关注的焦点。面对自2008年三聚氰胺事件后我国日益严峻的食品安全形势，党和政府高度重视，2011年4月14日，温家宝总理在同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈时说，近年来相继发生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”等事件，这些恶性的食品安全事件足以表明，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步［1］。2011年5月3日，胡锦涛总书记在天津考察时也指出“民以食为天，食以安为先。食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事……要坚决执行食品安全法，以对人民群众高度负责的精神，加大管理和监督力度，严把食品安全关，确保广大群众都能吃上放心的食品”［2］。导致食品不安全有诸多原因，其中一个很重要的原因在于对食品安全负有管理和监督职责的行政主体的行政执法责任制的模糊与缺失。由于部门职责界定模糊、责任追究制度的不完善导致政府的公共管理职能履行不善，缺位问题比较严重。因此，建立食品安全管理行政问责制度，旨在使行政问责制在食品安全的管理方面做到程序化、规范化和系统化。所谓食品安全管理行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府以及食品安全监督管理职能部门由于故意或者过失，不履行或不正确履行法定责任以致造成食品安全事故的情况，要求其承担否定性后果的一种规范。食品安全管理行政问责作为行政问责在食品安全领域的具体运用，对于行政问责的理论基础和分析方法是基本适用的。

二、当前我国食品安全管理行政问责制的困境与原因

行政问责制的主要目的就是加强对行政权力的监督，对行政权力行使进程中出现的滥用、不用等行政行为进行有效监督和约束。根据中国食品安全事故的实践教训，笔者认为当前我国食品安全管理行政问责制的问题主要有以下几点:

(一)食品安全管理行政问责制法律体系尚不完善

一个健全完善的法律体系应包括法律条文及配套制度。当前我国食品安全管理行政问责制还缺乏专门立法，相关法律条文也不健全;此外，食品安全管理行政问责体系配套保障措施仍不完善。原因具体表现在:

1.食品安全管理行政问责制立法不健全。从全国整体来看，中共中央已出台一些有关行政问责的规定，其中具有代表性的有2009年7月12日中共中央办公厅、国务院通过的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，其中列出了对县级以上领导干部使用的问责情形、方式以及问责的程序等，问责客体范围过于狭窄。全国人大制定通过的有关问责的法律有《行政许可法》、《公务员法》。这两部法律并不是专门对行政问责作出的规定，前者主要涉及行政许可中的政府责任，公务员法则是公务员管理的全面规范的。食品安全管理和监督方面，《食品安全法》以法律的形式规定了食品安全管理和监督方面的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任承担形式［3］，而并没有细致的管理和监督人员问责的具体制度安排。

2.食品安全管理行政问责制配套制度不完善。制度短缺有两种类型，一是核心制度的缺失，一是配套制度的缺失。前者可以导致制度失灵，后者会造成制度效率的损失。一方面，绩效评估制度设计不科学。政府绩效评估是由政府组织的利益相关者根据所收集的政府绩效信息做出的价值判断⑥。因为绩效评估制度在我国起步较晚的缘故，它有着类似于行政问责制的缺陷，主要体现在:缺乏国家统一的绩效规则;已有的绩效评估制度设计太过笼统与模糊;没有建立科学的评估指标体系，绩效评估程序的公开性较差等。另一方面，缺少食品安全管理和监督责任人惩处后的行政救济条例。我国食品安全管理和监督责任人被问责后，对于正确问责的救济途径的规定并不明确。《公务员法》、《行政监察法》、《质量监督检验检疫行政执法监督与行政执法过错责任追究办法》等相关制度都没有规定。

(二)食品安全管理行政问责制运行机制不明确

虽然现有的食品安全管理和监督行政问责制的法律法规不健全，或法规条例的相互矛盾导致执行难，但是，已有的可执行法律法规也没有很好的被执行，原因在于当前食品安全管理行政问责制运行机制不明确，具体表现在:

1.问责主体矛盾。根据法律规定，问责结果的决策应当由人大来行使，问责结果的执行应当由行政机关执行;根据党政规定，问责结果的决策与执行都由党政机关执行，在效力上，法律大于党政规定，在国家权力层次上，政党规定等于法律，所以，这样导致了党组织与人大拥有同样的权利决策问责结果如何，通常会出现的情况是党组织责令人大选举或任命的官员辞职，这样看来，问责主体之间因为没有统一的法律标准分配各自问责决策的权限，而致使问责主体的权限相互矛盾。

2.问责的客体太多。2009年6月实施的《食品安全法》设置了一个能起到统领作用的食品安全管理和监督机关:食品安全委员会，并且重新界定了卫生部门、食品药品安全管理和监督局、工商部门、质监部门各自的职责，力求避免“八个部门管不了一头猪”情况。但是，“分段管理和监督为主，品种管理和监督为辅”导致权责上交叉或空缺的弊端将很难推进食品安全管理和监督行政部门问责制的有效进行，并且，法律法规对权力的分配不均注定资源分配的不均这一点原因也会继续加固这一制度的有效性。。

3.问责的标准不统一。因为各个地方、部门、企业都有各自制定地方、部门、企业食品标准的权利，而地方、部门、企业间缺少资源共享的意识，这样就造成通常在国内一个表，国外一个标准;国家一个标准，地方一个标准，部门一个标准，企业一个标准;农业部一个标准、质量技术监督局一个标准、工商行政管理局一个标准;或者同类但不同质的物体用同一个标准。比如固体茶饮料检测的标准只有农业部2003年茶叶行业标准一个，但是茶的形式多样，如果茶叶、茶饮料都用这一标准显然不合适。行政问责因为没有统一的法律标准或其他规范性标准，只能够按照法律法规、中央文件或主观经验来进行实践的处理，而这样行政官员却在承担了行政责任的追究结果之外承担了政治责任、法律责任、道德责任，使得行政问责的界限与程度变的混乱与模糊。

4.问责的程序不规范。在异体问责上，人大是主要的问责主体，但是人大的问责程序的规定比较笼统，已有的行政问责办法中的程序规定也存在着一定的缺陷。问责程序主要包括三各环节:提起，答复，处理。问责的启动上，主要由行政首长提起，比如说阜阳奶粉事件中，安徽省长两次进行批示与嘱咐，温家宝也多次进行批示。问责答复与处理的过程是行政问责的主要环节，但具体由哪个主体行使调查权、哪一主体行使决策权还缺乏明确统一的规定。一般，对部门来说，行政调查权与行政决策权是统一行使的，对行政行为人来说，行政首长主要行使行政决策权，其他行政人行使调查权。

(三)社会问责文化的缺失

当人们的正当利益被剥夺与霸占的时候，人们就会群起而攻之，人们会反抗、会质问，这是问责产生的基本心理原理，当前因为缺乏唤醒这种意识的文化。公民、政府缺乏问责意识，是因为缺乏问责文化。原因在于:一方面，政府与行政官员的“官本位”观念根深蒂固。这种惟上是从，惟权至尊的观念古已有之，上至封建社会建立王朝，下至建国初期新中国成立，一直到当前的社会主义民主与法治建设之时，依旧顽固不化。在这种观念下，政府只听命于上级，却忽视了执政的根本目的就是以人为本;公民视政府与行政官员为权力支配者，而非权益代言人，怕政府、畏惧权势，逐渐埋没了政府与公民的问责意识。这个问题主要存在于异体问责主体间。另一方面，自我保护意识差，索赔意识淡。中国古代人们总是以免于诉讼而万事大吉，导致众人怕诉、逃诉。“窦娥冤”这样能抗争到底的实例实在少之又少。现当代，即使以法律手段追究了政府的责任，也没有多少公民追偿政府进行赔偿。随着中国现代化的进程，传统政治文化上的弊端已渐渐消退，但若要建立食品安全管理和监督行政部门的问责制度，若要呼唤问责意识的成长，就应当重新重视如上所述的弊端，培育出行政问责制度相适宜的问责文化。

三、突破当前我国食品安全管理行政问责制困境的对策

造成当前频发的食品安全事件原因是多方面的，当前食品安全管理行政问责制度的不完善是重要原因之一。面对我国食品安全管理行政问责制度的种种问题，笔者认为，可从以下几个方面找寻对策和出路:

(一)健全和完善食品安全管理行政问责制法律体系

食品安全管理行政问责法律体系的完善是整个问题中最重要、需要优先解决的问题，可从两个方面着手:

1.健全食品安全管理行政问责制立法。从广义上说，对食品安全管理行政问责制立法应是我国《行政问责法》中的一部分，而由于立法进程困难重重，我国全国范围内还没有一部统一的《行政问责法》，这也就造成在食品安全管理行政问责领域，尚没有统一的法律条文作为处理相关责任案件的直接法律依据。因此，今后我国要加快《行政问责法》的立法进度，并在该法中明确列出食品安全管理行政问责的相关法律规定，厘清食品安全管理行政问责的主体、客体、标准、方式、程序、救济等。如果今后时机成熟、确有需要，还应制定我国《食品安全管理行政问责条例》，以条例的形式深入细致的规定食品安全管理行政问责的具体内容，作为我国《行政问责法》和《食品安全法》的法规补充，进一步健全和完善我国食品安全管理行政问责法规体系。

2.完善食品安全管理行政问责制配套制度。任何一套优质健全的法律体系，都是建立在健全的法律条文和完善的配套制度基础之上的。因此，完善我国食品安全管理行政问责制相关配套制度也是解决问题的重要手段，为此:第一，要建立和完善政府和公共组织绩效评估制度，特别是通过评估公共政策的执行标准、执行程序、执行时效，为食品安全管理行政问责提供可依据的科学标准。合理适用的绩效评估制度应包括统一的国家绩效规则、具体且具有可操作性的绩效评估制度、科学的评估指标体系以及透明公开的评估程序。第二，要建立食品安全管理责任人惩处后的行政救济条例。建立“问责干部”复出任用的科学机制，应该重点围绕复出职位、复出条件和复出程序这三个重点进行设计，并与现有的制度规定相衔接，充分尊重人民群众在官员复出任用中的民主权利。具体来讲:一是要明确复出职位。被问责的干部复出的职位安排，包括职务和级别，不得高于问责时的原任职务，更不能提拔使用。二是要明确复出条件。要细化问责官员复出的条件，其主要考核指标就是实绩突出。不具备这个条件，就不能重新担任原任职务，更不能提拔担任领导职务。三是要明确复出程序。“问责干部”的复出，也必须进行相应的程序设计，包括复出的提名程序、考察程序、讨论决定程序、公示程序等等。通过程序的规范，保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权在整个复出任用中的实现。

(二)明确食品安全管理行政问责运行机制

有了健全的法律制度体系，还需要责任明确、程序合理的运行机制，去保障法律体系的健康运行，为此可从以下几方面着手:

1.明确问责主体权限，强化异体问责作用。对于我国食品安全管理行政问责来说，除了继续稳定行政系统内部的问责体系，强化人大、司法、媒体、社会公众等异体问责也显得尤为重要。笔者认为应给予媒体和社会公众的问责主体更多的权限，使其在监督过程中起到更大作用。随着民主政治进程的逐渐推进，我国的新闻舆论监督问责，已越来越显示出它的不可替代的重要力量。尤其在披露和报道食品安全事故方面及时性、客观性有着独特的优势。加强媒体问责力度可以从以下途径着手:一是必须保障新闻自由;二是保障媒体的知情权;三是让媒体享有一定程度的“特权”，深入了解事故的真相。公众作为权力的根本所有者和食品安全的直接承受者，对于食品安全管理和监督部门有着天然问责权利。要促使公民参与问责，就必须构建公民参与监督问责的制度平台。在当前我国，这一制度平台主要应该建设以下内容:配套制定公众问责程序;发展电子政务，实施阳光政务;建立公益诉讼制度，保障公益诉讼权;健全人民举报制度，实现举报制度的法制化;注重网络监督对食品安全管理行政问责重要作用。

2.明确问责客体责任层次。根据突发食品安全事件中对食品安全事故的分级，食品安全管理行政问责也应当分级。对食品安全行政问责进行分级应当依据食品安全事件危害大小、影响程序、责任机关及责任人的级别对各级别问责进行相应的规范，建立食品安全行政问责层级体系。强调“行政首长问责”并不意味着放弃对一般执法人员的问责，对于一些由执法人员因失职造成食品安全事故的必须要进行处分，造成恶劣影响的更应该追究法律责任;对于涉及问责部门的一般公务人员也要进行宣传教育，牢固树立服务、责任意识，尽量避免食品安全事故的发生。

3.扩大问责事由范围外延。食品安全管理行政问责的事由表面上针对的是食品安全事故，其问责的实质意义远不止于此。正是基于这一点，对于食品安全事故中所暴露出来管理和监督部门的“不作为”、“消极作为”也应当纳入问责的事由。在食品安全领域，食品安全标准体系的完善显得尤为重要。作为理想的食品安全标准体系，应该是国家标准、行业标准、地方标准、企业标准相互统一的，另外，其他管理和监督部门也应该按照《食品安全法》的要求，认真履行职责，发展保障食品安全检验监测技术，加强食品安全信息交流，规范市场准入制度，完善食品溯源管理，建立分工明确、协调一致的食品安全管理体系。

4.规范问责程序制度体系。行政问责的具体程序可能会因问责主体和对象的不同而有所差异，但总体上需要经过下列几个相互衔接的阶段:(1)确立问责。食品安全事故问责小组根据收集和掌握的情况，办理行政问责审批手续，向各级政府和管理和监督职能部门提出，依职权或依申请启动问责程序。(2)调查。首先制定行政问责工作方案;调查前，应书面通知问责对象，要求其根据问责内容进行说明，准备汇报材料;确定参与问责调查人员;问责调查处理实行回避制度;“收集与责任行为的有无、责任结果的大小以及因果关系存在与否相关的证据，并听取当事人的陈述和申辩。(3)决定。根据认定的事实和相关的法律规定，选择与责任相适应的责任形式。(4)通知。送达问责决定，告知救济途径。(5)执行。

(三)构建全社会性的行政问责文化

营造行政问责文化的核心是破除“官本位”思想，建立以“民为本”思想为核心的新政治道德。公共行政无论在总体上还是在行政人员个体那里，都应当把维护公共利益作为不可移易的目标，任何脱离这一目标的行为都是对其责任的背离，而且应当承担其后果和责任，即使得不到法律的惩罚也应当受到道德的谴责。因此，在保障全体国民食品安全这一伟大事业中，各级政府及其管理和监督部门应树立“有权必有责”的行政责任意识，真正履行以人为本，全心全意为人民服务的宗旨，真正为广大民众提供透明、公开、民主的行政问责文化氛围，提高各级政府的公信力，为建设和谐社会提供助力。

总之，食品安全问题是关系国计民生的大事，食品安全管理行政问责制的完善有利于提高政府的执行力和公信力，也有利于我国建设和谐社会目标的实现。

［1］周亚越.行政问责制研究［M〗.北京:中国检查出版社.2006.

［2］田丽娜.浅谈食品安全保障事业中的行政问责制［J〗.法制与社会.2009(1).

［3］涂玲.食品安全监管行政问责研究［D〗.武汉:武汉科技大学.2010.