劳动关系的选择性干预与集体劳动关系的制度逻辑*

段礼乐

(北京大学 法学院，北京 100871)

劳动关系的选择性干预与集体劳动关系的制度逻辑*

段礼乐

(北京大学 法学院，北京 100871)

随着经济社会发展、产业结构演变、劳资力量对比变化，应当加强集体劳动关系的法律调整。但目前的劳动法制存在对劳动关系的选择性干预，即对个体劳动关系规制过度，而对集体劳动关系干预不足。主要原因在于我国所处的经济发展阶段、劳动法制完善程度、集体劳动关系调整目标的多元化等。应当完善劳动法及其配套规定，使集体劳动关系有法可依;明确集体劳动关系的定位，将劳动者权益保护作为集体劳动关系的首要目标，构建可持续的集体劳动关系，在此基础上实现经济发展和社会稳定。

劳动关系;选择性干预;集体劳动关系;制度逻辑

劳动关系的调整手段包括法律调整、政策调整、经济调整和道德调整等。[1]不同的调整手段形成不同的制度框架和制度内涵。随着劳动关系的观念更迁和现实演变，法律在劳动关系的调整中逐渐居于主导地位，某些反映在劳动关系中的道德观念、经济观念逐步融入法律调整框架之中，并具有法律意义而可以强制执行。在现代劳动关系中，经济调整和道德调整必须获得法律支持，经济情势和伦理要求是其内容，法律是其形式。由于政策本身所固有的不足，即使是目前在调整劳动关系中发挥重要作用的劳动政策也必须服从法律的调整要求，劳动关系的政策调整应当逐步向法律调整转化。从长远看，劳动关系的法律调整是其他调整手段发挥作用的基础，也是劳动关系的主要调整手段。

个体劳动关系和集体劳动关系是劳动关系最基本的划分。对个体劳动关系的调整是劳动法的重要职能之一。受经济社会发展、产业结构演变、工业化和标准化程度提高、劳资力量对比变化等诸多因素影响，劳动法开始强化对集体劳动关系的调整，集体劳动关系超越了个别劳动关系的运作原理，在调整机制、调整层次、调整手段、调整目标等方面形成自身特有的制度规定。集体劳动关系有助于克服个体劳动关系的内在缺陷，增强劳动者的维权意识和行动能力，通过集体力量维护劳动者的合法权益，进而实现劳资双方的利益平衡，促进劳动关系的可持续发展。但从我国劳动立法和劳动法实践看，对劳动关系的法律调整存在选择性，具体表现为过度干预个体劳动关系，而在集体劳动关系的法律调整方面存在一定的制度缺失。

一、劳动关系的选择性干预与集体劳动关系的制度缺失

经济转轨的阶段性、产业结构的变动、劳动者本身的分层和多样化①劳动者是分层的。比如，作为职业经理人的公司高管与作为普通劳动者的产业工人存在很大差别。在目前的经济结构中，劳动者的类型是多样化的，这为集体劳动关系的法律调整带来了挑战。等诸多因素决定了我国劳动关系的复杂性。发展经济的主导战略在某种程度上弱化了劳动者利益保护，使其在整个经济结构处于不利地位。市场转型期中国劳动关系变迁的基本取向是为企业效率和国家经济发展而牺牲劳动者利益。[2](P332)这是我国劳动法问题的基本症结所在。就目前的劳动法制看，对个体劳动关系的法律调整相对完备，在劳动合同签订、劳动者保护、劳动争议解决等诸多方面形成了制度体系，在形式上加大了对劳动者保护的力度，个体劳动者有从现行制度中获得救济的可能性，虽然程序较为复杂，并且需要付出较大的成本，但相比以前的制度有较大的改进。就集体劳动关系而言，劳动者的集体谈判权、结社权缺少实体规定和程序保障，法律调整存在明显不足，或者说，并没有形成有效的调整集体劳动关系的制度化手段。所以，就劳动法对劳动关系的干预而言，存在着规制过度与规制不足两种情况，也就是说，在我国目前的劳动法制下，存在着劳动法对劳动关系的选择性干预。其中，劳动法对个体劳动关系介入过深，而在集体劳动关系的制度建构方面存在一定程度的缺失。

以《劳动合同法》为例。基于中国较长时期内劳动力供过于求的现实状况和结构性失业问题的严重性，并不存在对劳动关系中的双方是否签订无固定期限劳动合同进行干预的必要性。实践证明，这种干预并没有产生预期效果，原因在于人力资本在监督、计量上的技术难度，企业无法就员工是否“不能胜任工作”等常规合同解除条件给出满足可观察、可检验要件的客观证据等诸多因素。[3]雇主会基于现有的社会情势、经济状况和法律约束，以此决定是否雇佣某个劳动者。而在劳动力自由流动的情况下，劳动者也会基于个人福利自主选择雇主，从而使人力资源获得最大程度的合理配置。在资本和劳动力自由流动的前提下，应当发挥雇主和劳动者两个方面的积极性，这样形成的个体劳动关系才能稳定并有利于劳资双方。在劳动力供过于求的情况下，国家对劳动关系的直接干预未必会给劳动者带来福利，雇主的对策行为会使政策归于无效。②比如，最低工资制度是为了保护劳动者利益的，这一制度在很多国家普遍实行，但很多雇主通过对策行为规避这一制度，从而使劳动者的利益受损。本文并不是否认最低工资制度的积极意义，而是想表明:在我们进行制度设计时，应当考虑制度后果，以防制度被规避从而损害制度所欲保护的利益。所以，从根本意义上讲，政府所要做的不是企图改变劳动关系的权利义务配置状况而保护劳动者，而是应当为劳动关系的形成和维持烘托出一个繁荣的经济形势，使劳动者在劳动力市场上有更多的选择自由。就我国个体劳动关系的现状看，劳动法制和劳动法实践中存在着政策手段和资本功能的错配，国家权力对个体劳动关系的干预过深，在一定程度上忽视了资本力量的发挥，虽然初衷良好，却不利于个体劳动关系的稳定。

与对个体劳动关系过度干预相对应的是对集体劳动关系规制不足，集体劳动关系的法律调整并没有形成完备的制度框架，集体谈判缺乏程序约束，集体劳动关系的调整目标存在模糊之处。集体劳动关系的调整原理主要体现为集体谈判制度的建构，通过集体谈判形成集体合同和相关的劳资双方之间的利益均衡分配，从而缓解劳资双方的利益冲突，建立稳定、协调的集体劳动关系。但我国并不存在集体谈判制度，只有与集体谈判功能接近的集体协商。在我国劳动关系紧张和劳资纠纷大规模出现的背景下，仅仅依靠政府的力量很难建立和维护所有的个体劳动关系，所以应当通过集体谈判制度促进劳资双方的互动，从而为劳动问题的解决寻求制度化出路。集体谈判和集体合同有利于协调和稳定劳动关系，达到雇主和劳动者的双赢。基于此，构建集体谈判制度，实现用人单位和劳动者有秩序的自主协商，相比政府的行政干预，更有利于和谐劳动秩序的形成。就对集体劳动关系的干预而言，目前的体制放弃了可以一劳永逸地解决问题的集体谈判制度，而对个体劳动关系的琐碎问题不厌其烦地做出规定。在富士康事件中，可以看到集体谈判制度缺失带来的不良后果，本来可以通过制度通道解决的问题，出现了劳动者个人采取极端方式解决问题的办法，劳动者个人的非制度化抗争正好折射了集体谈判的缺失。与集体谈判制度相关的是工会职能问题。工会是集体谈判的组织者和重要参与者，作为劳动者的联合性组织，工会应当以劳工利益为出发点，聚合劳动者力量，为劳动者争取经济利益，所以，工会的目标就是要增强工人在与雇主谈判时的力量。通过集体谈判改善雇员的工作条件，提高雇员的经济和社会地位。[4](P126)受制于体制因素，我国工会有自身的独特之处，但并非不能与集体谈判制度相契合。应当确立以保障劳动者经济利益为主要目的的集体谈判制度，并在现行体制框架内，发挥工会在集体谈判制度中的职能。从目前我国制度设计看，工会是劳动者自己的组织，但有些企业并没有按照法律规定成立工会组织。随着企业形式的多样化，工会在代表工人利益和企业展开谈判过程中也存在各种各样的现实约束，难以实现法律规定的工会的基本职能。同时，随着劳动者的阶层分化和劳动力结构的变化，不同劳动者的利益取向存在差异之处，工会应当有效应对这些问题，在现有制度框架下，统和不同类型劳动者的利益诉求，有针对性地开展维权工作。集体谈判是构建稳定和谐劳动关系的重要措施，应当结合我国实际，发挥工会职能，在现行体制框架内推进集体谈判制度，加强对集体劳动关系的干预和调节。

二、集体劳动关系的隐性调节及其制度逻辑

现行劳动法体制表现为问题导向型的制度变迁模式，也就是说社会问题是制度变迁的契机和动力，如果没有事件推动，制度惯性会阻遏制度变迁的发生。就集体劳动关系而言，只要不存在大规模和频繁的劳动关系的集体冲突，集体劳动关系中的矛盾和问题就很难得到重视和解决。正是由于调整集体劳动关系的制度供给不足或者制度规定并不完备，导致集体劳动关系存在正式制度之外的隐性调节，这种隐性调节甚至比正式制度所能发挥的作用还要大，它造成的后果也是不可预期的。集体劳动关系的隐性调整主要是一种制度实践，其具体的制度内涵和制度表现并不存在于正式文本。分析并认识这种模式存在的原因、运作原理以及集体劳动关系的法律调整与其他调整方式衔接的必要性和可能性等问题，对于认识我国目前实践中的诸多劳动法问题不无裨益。同时，可以以此为基础，寻求中国劳动法的变革路径，提升劳动法的执行力，更好地保护劳动者的合法权益。

(一)经济发展的阶段性要求对集体劳动关系的形成和发展走向具有决定性影响

中国处于经济转轨阶段，面临的社会经济问题是多方面的，但有一个中心问题贯彻始终，那就是经济增长问题。发展阶段决定了中国所有问题的解决都必须服从这个基本判断，如果和这个原则发生冲突，很多问题不会进入决策者的视野。中国的劳动关系和劳动保护问题纠缠于经济发展过程之中，导致一系列劳动法问题的产生和长期存在。

从总体上判断，由于经济发展的阶段性要求，中国还没有到达对劳动者无限制倾斜性保护的阶段，资本在当前的经济增长中还可以发挥较大作用。从某种意义上说，维持必要的经济增长就是对劳动者利益最大的保护。首先，我国目前的劳动力市场虽然存在结构性失业，但劳动力总体上仍然供大于求，人口红利在短时期内仍能够继续支持经济增长。其次，资本的国际流动和国内地方政府对资本的争夺会边缘化劳动政策，劳动者合法权益的保护很难实现制度设定的完美状态，“在要素市场化力量的推动下，非国有经济的发展和资本全球市场的一体化使资本所有者成长为新的社会阶层和集团，并在市场化的劳动关系中占据强势地位，成为劳动政策的新行动者。”[5](P2－3)在这个过程中，相对劳动者利益保护，地方政府在政策执行中会对资本一方偏重考量。根据我国目前的发展阶段和经济战略，劳动法制度设计的不完备可以为经济发展预留一定的政策空间，基于经济目标而扭曲劳动法的制度设计在我国仍将存在。经济发展的阶段性要求对集体劳动关系的形成和发展走向具有决定性影响，集体劳动关系的完善仍将受到一定的现实制约。

(二)集体劳动关系的调整具有多重目标

集体谈判制度是解决劳动关系问题的重要手段，但在目前的制度设计中，这一手段被政府有意无意地忽略了。“国家在‘集体协商’和‘集体谈判’上的‘模糊’在于回避劳资之间本身存在的根本利益冲突及与之相配套的处理利益冲突的机制 (如集体谈判)，试图以国家的代表和协调来替代社会群体间的博弈。”[6]就目前的劳动争议解决程序看，制度设计的初衷可能在于较好地化解劳资纠纷以维护社会的稳定，但现行的程序规则在客观上增大了劳动者维权的难度。在劳动者维权过程中，走完仲裁到诉讼整个程序，需要付出较大的成本，结果还不一定对劳动者有利，这样的制度设计增加了劳动者的负担，没有充分发挥集体劳动关系在劳资纠纷解决方面的优势。

维护劳动关系，保护劳动者的合法权益应该是劳动法最重要的目标，或者说是基础性的目标。其他目标可能是这一目标所引发的，比如经济发展和社会稳定，但绝不应该代替劳动者保护这一目标。事实上，只有维护好劳动者利益，建立良好的劳动关系，才能实现经济的持续健康发展和社会的和谐稳定。但从现行制度实践看，在保护劳动者利益之外，维护社会稳定在集体劳动关系的调整目标体系中做了过分的考量，使集体劳动关系问题更为复杂。同时， 《工会法》(2001)第六条规定，“工会在维护全国人民总体利益的同时，维护职工的合法权益。”这一规定服从目前体制下的政治判断，并不存在错误，但从劳动法角度看，则存在某种程度的失当。因为“对于工会来说，没有比会员更为核心的问题了。工会的活力与集体谈判的动力源泉都来自会员。”[7](P107)工会应当以维护会员的合法权益为自身存在的根据。工会在代表劳动者展开集体协商、签订劳动合同时，除了保护劳动者利益外，还有其他方面的考虑。但这种考虑不能减损劳动者福利。同时，虽然利益层次不一样，但劳动者利益与全国人民总体利益从根本上是一致的，在较好地保护劳动者利益的同时，就能保护全国人民的总体利益。因此，从根本上说，工会的基本职能仍然应该专注于维护劳动者利益。

从现行法律规定看，对集体劳动关系的理解过于拘谨。我国《企业劳动争议处理条例》(1993)第5条规定，“发生劳动争议的职工一方在三人以上，并有共同理由的，应当推举代表参加调解或者仲裁活动。”由此推定，发生争议的职工一方在三人以上并有共同理由的，被视为是集体争议。据此大多数劳动争议都会纳入集体劳动关系的范畴。这也从一个侧面说明在对劳动关系的调整过程中，劳动者保护之外的指标被纳入评估体系。集体劳动关系调整目标的多元化会在一定程度上偏离集体劳动关系的意义和价值，削弱劳动者保护，不但不能正确处理劳资纠纷，相反可能是导致集体劳动关系不稳定的根源。所以，我国的集体劳动关系是一个具有多重目标的制度架构，其他价值不恰当地介入了劳动关系的调整过程，或者改变调整目标的顺位，使劳动法偏离本身的目标。

(三)多元调整目标下地方政府行为对劳动法的偏离

受计划经济模式的影响，长期以来我国的劳动关系主要依靠行政手段予以调节，这种调整模式在改革开放之后一直延续下来，时至今日，政府仍然是劳动关系中不可忽视的因素，甚至在一定情况下有可能成为主导性因素。所以，“相对于西方市场经济国家劳资自治的调整模式而言，中国在劳动关系调整的制度安排上，虽然也充分尊重劳资双方的合约自治，但需要政府的强力介入才能达到平衡。”[8]不可否认政府在保护劳动者利益和建构和谐劳动关系方面起到的积极作用，但在经济发展的阶段性要求和集体劳动关系的多元调整目标影响下，地方政府的行为可能会偏离劳动法本身的制度规定，特别在对资本展开争夺过程中，地方政府对资方的机会主义行为①此处的机会主义行为是指在对资本争夺过程中，为了吸引资本向本地区流动，在违反法律规定的情况下对资本做出无限的政策让渡。会弱化劳动者的地位和行动能力。比如，地方政府为了完成招商引资的任务和税收指标，有可能会给一些企业更大的优惠措施和政策让渡②比如对企业延时劳动、超时加班和不缴纳社会保险的容忍。，进一步侵损劳动者权益，加剧原本失衡的劳资关系。劳动者是天然的弱势群体，从劳资双方的力量对比看，政府应当更多地站在劳动者的立场上，为劳动者谋取利益。但从实践来看，政府基于经济发展考虑，其行为模式会偏离法律的规定，并没有保持宏观调控和居中调解的角色，相反，却与资方结成隐性共谋，阻止集体谈判的展开，使三方机制不能有效发挥作用。所以，劳动者权利保护并不总是唯一的政策目标，阶段性的利益诉求和发展经济的短期目标会扭曲政府在集体劳动关系中的行为模式并有悖于其基本职能。

三、超越隐性调节:集体劳动关系的制度衔接与发展路径

经济发展靠损害劳动者利益的局面是不能长期维持的。虽然人口红利仍将在一定时期内支持中国的经济增长，但低水平的劳动者保护状况不能为社会发展提供持久的动力，中国到了转变经济发展思路的政策时点。就集体劳动关系而言，《国民经济和社会发展十二五规划纲要》指出:“健全协调劳动关系三方机制，发挥政府、工会和企业作用，努力形成企业和职工利益共享机制，建立规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的劳动关系。”由此可以看出我国未来集体劳动关系的基本走向和发展路径。劳动关系问题不仅仅关系到劳动者权益保护、经济发展的可持续性和社会稳定，很多相关政策要想取得预期的效果也必定以和谐的劳动关系特别是集体劳动关系为基础，比如城镇化水平的提升、新农村建设的推进等一系列问题都有赖于劳动关系的稳定与和谐。因此，应当在现有制度基础上提升集体劳动关系的法治化水平，改变集体劳动关系的调整模式，做好集体劳动关系和其他相关制度的衔接，有效改善劳动者的地位，保护其合法权益。

(一)增进制度供给，完善法律规定，在制度设计中将劳动者保护与经济发展做同等考量

制度设置的不严谨会导致制度可运作的空间较大，从而放大制度风险，难以获得制度的预期目标。目前我国体制最为明显的特征是自上而下的制度变革，政府在经济发展中居于主导地位。在发展经济的语境下，制度设计细化了政府在招商引资中的职权职责和奖惩措施，却没有对劳动者保护方面的政府责任做出相对明细的界定，也没有设计出足以保护劳动者权益的激励手段。在地方政府对资本展开争夺的过程中，劳动者保护问题被忽略，制度供给处于匮乏状态。比如，地方政府为了招商引资，比较多地规定了招商引资的考核办法，而缺少对劳动者集体合同、社会保障等问题的关注。制度设计的不严谨增大了地方政府的操作空间，在发展经济的主导性话语下，地方政府对劳动者权益呈现集体性的漠视。

基于此，应当进一步完善集体劳动关系方面的立法规定，细化现行制度使其更具可操作性。一方面，在集体协商制度的基础上，在集体劳动关系中试行集体谈判，构建主体明晰、程序规范、操作完备、层次丰富的三方机制，集体劳动关系调节应当更加注重三方机制的作用。工会是劳动者利益的代表，政府作为第三方主要平衡劳方与资方的利益冲突。另一方面，细化制度规定，明确将劳动者权益保护状况作为地方政府政绩的考核指标，限制政府在集体劳动关系中任意使用裁量权，减少公权与资本通过隐性共谋损害劳动者利益的情形。将劳动者保护与经济发展在政策体系中作同等对待，加强对集体劳动关系的法律干预，在此基础上建立真正意义上的集体劳动关系的法律调节模式。

(二)将保护劳动者权益作为集体劳动关系的基础性目标，在法治化基础上统和集体劳动关系的目标体系

不可否认，目前我国对集体劳动关系的调整手段多样，调整目标也是多重的。非法律调整在很大程度上主导了我国集体劳动关系的整个过程，而以劳资纠纷解决方面最为突出。这种方法虽然可以暂时解决劳动关系的冲突和矛盾，却偏离了集体劳动关系的基础性调整目标，损害了劳动关系的长远追求，使集体劳动关系处于持续失衡状态，进而导致社会风险和政治风险。从这个意义上讲，集体劳动关系的政治干预只能是权宜之计，不可能持续性地主导劳动关系过程，唯一的解决途径就是加强对集体劳动关系的法律调节，在法制框架内平衡劳资双方的权益。应当坚持将保护劳动者权益作为集体劳动关系的基础性目标，以此为基础构建集体劳动关系的目标体系，完善集体劳动关系的法律调整，在此基础上实现劳动者保护的法治化。

集体劳动关系的法治化有利于提升劳动者保护水平，使冲突在制度化框架内得到较好的解决，并且这种纠纷处理方式可以将任何利益诉求和利益转化为一个较为单纯的法律技术问题，并能够有效遏制社会冲突及其带来的冲击，减少劳动问题带来的社会风险和政治风险。[9]

(三)从国家层面反思目前的劳动者保护体制，减少劳动法实施过程中的政策干扰

中国的劳动法问题根源于中国的经济发展阶段和发展战略。劳动者在中国的体制转型和经济转轨中起着非常重要的作用，并且在经济发展到一定阶段之后，对劳动者的保护力度决定着转型的速度和转轨的程度，并最终决定一国的经济发展结果。我国已进入需要加强对劳动者保护的阶段，在法律调整集体劳动关系过程中，政治目标和经济目标应当服从劳动者保护这一目标，劳动法的所有制度设计都要以保护劳动者权益为基本依归，对其他利益的追求不能损害劳动者权益。

政治目标和经济目标服从劳动者保护这一目标并不意味着劳动法可以完全无视政治利益和经济利益。经济体制改革解放了劳动力市场，资本引导劳动者流动，在这种情况下，劳动力作用的发挥很大程度上和资本因素紧密结合。在资本面前，劳动者处于弱势，改革进程中资本对劳动力的支配更是绝对的。任何市场的形成都是由供求关系决定的，劳动力市场的最终结果也要在供求关系中得到反映，劳动力的供求状况同样决定着劳动者在劳动关系中的地位。在中国向工业化过渡阶段，大量富余劳动力需要转移，劳动者和雇主之间的博弈就是在这个大背景下展开的。所以，在中国的劳动力市场上，资本因素带来的不平等和政策因素带来的不平等相互交错，使劳动者的弱者地位进一步凸显。应当看到，政治因素和经济因素对劳动法问题的影响仍将长期存在，中国的经济转型和发展目标的多重性使中国的劳动法问题更加复杂化。但中国需要在目前的经济发展阶段和社会建设背景下重新思考劳动者保护问题，从国家层面反思目前的劳动者保护体制并予以制度上的改进，应当减少劳动法实施过程中的政策干扰，提高劳动者保护的法治化水平。

[1]董克用.中国经济体制改革以来劳动关系的变化与调节机制[J].经济理论与经济管理，2001，(4).

[2]岳经纶.中国劳动政策:市场化与全球化视野[M}.北京:社会科学文献出版社，2007.

[3]吴元元.劳资契约安排的制度逻辑——无固定期限劳动合同的法律经济学解读[J].现代法学，2009，(1).

[4] James Cunnison，Labor Organization，Cambridge University Press，1970，P.53.

[5]赵小仕.转轨期中国劳动关系调节机制研究[M].北京:经济科学出版社，2009.

[6]郑广怀.劳工权益与安抚性国家 [J].开放时代，2010，(5).

[7][美]哈里·C.卡茨，托马斯·A.科钱，亚历山大·J.S.科尔文.李丽林，吴清军译.集体谈判与产业关系概论[M].大连:东北财经大学出版社，2010.

[8]许晓军.中国特色劳动关系调整模式新视点 [J].学术研究，2009，(11).

[9]刘湘琛，曾嵘.集体劳动争议的法律调整问题[J].求索，2007，(2).

Selective Intervention in Labor Relations and Institutional Logic in Collective Labor Relations

Duan Liyue
(Peking University，Beijing 100871，China)

Along with social and economic development and industrial structure transformation，we should enhance legal adjustment of collective labor relations.However，the current labor law system has selective intervention in labor relations，means that the over－regulated individual labor relations and inadequate－regulated collective labor relations.The primary causes include the phase of economic development，the current labor law system and the pluralistic aims of collective labor relations adjustment.

labor relations;selective intervention;collective labor relations;institutional logic

F249.26

A

1673－2375(2011)05－0019－06

2011－05－05

段礼乐 (1984—)，男，河南漯河人，北京大学法学院经济法学博士研究生。

本文为2010年中国法学会部级法学研究项目重大课题《公平分配制度法律保障研究》成果，(项目编号:CLS—A1002)。

[责任编辑:曾 军]