辩证地看待政府改革的市场化导向——以“影子官僚 ”为例

韦长伟

(南开大学周恩来政府管理学院,天津 300071)

自 20世纪 80年代以来,西方资本主义国家相继进行了行政改革并取得了成功,推动了公共服务由垄断供给走向市场化,其中最为引人注目的当属以英国的撒切尔和美国的克林顿引导的改革。无疑这种市场化的改革导向代表了新的行政理念和治理模式。但是,正如任何事情都必须一分为二的看待一样,这种改革也不可避免地存在这样那样的问题,本文将以“影子官僚”为切入点尝试对此问题进行分析。

一、影子官僚的界定

20世纪 80年代以来,面对政府规模不断扩大、财政压力加剧、社会问题和政府不可治理性的增多以及官僚主义和腐败现象的泛滥,在对传统公共行政理论批判的基础上,西方主要发达国家纷纷开始了大规模的政府再造运动。在这场声势浩大的新公共管理运动中,最突出的西方国家便是美国,其中重要的改革举措就是实行市场化、民营化,而合同或者说签约外包 (contracting-out)是市场化、民营化改革的主要形式之一。

根据弗雷德里克森的表述,影子官僚 (shadow bureaucracy)是指政府通过契约的方式间接雇佣的人员。现代公共行政的理论都承认正式的政府官僚组织的存在,但是影子官僚也同样重要。吉瑞德·加维认为,无论是直接受雇于政府的公务员,还是影子官僚,都是公共部门的雇员。他们的区别在于:“前者享有工作安全和福利的保障,在政府里拥有永久的职位;后者既为非营利组织工作,也为营利组织工作这些营利组织主要是靠与政府签订承包合同来运作。”[1]尽管影子官僚在传统的服务中是局外人,但是在政府日常事务的管理过程中,他们通常又称为局内人。他们经常花费大量的时间和精力在政府部门,他们的合作伙伴包括政府的公务员和自己的竞争者。事实上,“影子官僚所发挥的作用相对于联邦机构正式官员所发挥的作用。”[2]这种方式或者针对短期而非终身雇佣,或者针对那些曾在行政系统内部执行的、现在通过合同方式转包出去的职能。但无论如何,影子官僚的存在已经成为普遍的现实。美国联邦政府已经与私人公司、研究机构和个体顾问签订了大约 2000万个合同,每年所涉及的经费数额占联邦总开支的 14%;国防部通过合同支出大约三分之二的资金,能源部和国家航空航天总局则是联邦政府中最大的合同签约者。在美国地方政府,公共服务的合同承包也极为普遍。从道路修建到监狱管理,从图书馆运营到治安消防,地方政府的每一个职能都可能成为签约外包的标的。[3]

二、影子官僚产生的原因

弗雷德里克森曾在《公共行政的精神》中这样论述:“这是一个人们对公共雇员充满敌意,主张人员精简,实行公共服务的契约外包、民营化和政府减负的时代。”[4]影子官僚正是在这样的社会背景和改革实践中产生并发展起来的。

1.曾经支配了 20世纪绝大部分时期的传统公共行政模式已经从理论和实践上受到批判。可以说,自上世纪 80年代以来,对传统公共行政学尤其是官僚制的批判此起彼伏,从未停止过。不确定性成为时代的主旋律,现代社会充满了复杂性、快速多变性、不可预知性。面对这种新的形势,官僚制的缺点和不足充分暴露出来[5]:效率低下,官僚制的结构和规则本身的特征决定了官僚制会产生制度僵化、形式主义、过分依据规则行事、机械服从、信息沟通障碍、目标替代、因循守旧、官员缺乏主见和创造力、上下级冲突等问题,最终导致组织效率的低下。新技术革命使世界发生着日新月异的变化,信息革命和知识经济时代业已到来,这些环境的新变化要求一种更灵活的组织结构,而官僚制缺乏灵活有弹性的应变能力,已不能满足这种需要。官僚制所倡导的理性化和非人格化,会导致行政工作人员人格的异化。对行政官员个性形成极大摧残,使其忽视公众正当的特殊要求,甚至有可能造成官僚与公众之间的冲突,并进一步对公民的人格造成不良影响。

2.公共部门受到普遍的质疑和批评。首先是公共部门的低效率。与私营组织相比,用于公共组织的资源和财政支出要多得多,但公共组织的效率和效益要远远逊色,这主要是由于公共组织过于庞大、官僚作风盛行、人浮于事以及缺乏有效的竞争所致。其次是公共部门的浪费与供给不足并存。一方面公共部门的水、电消耗其浪费程度触目惊心,在办公场所、车辆、办公用品等的使用上的浪费甚至更加严重,而且公共部门人员在职务消费中存在较为严重的浪费和侵占现;另一方面,由于政府管理部门决策失误而造成消费领域的浪费也十分严重。最后是难以对公共部门的绩效进行有效的评估。这是由于政府组织在公共服务和公共产品的供给中处于自然垄断的地位,缺乏竞争,而且存在着公共服务难以量化、评估指标难以确定等诸多困境。

3.现有文官制度的弊端。西方文官制度并非完美无缺。在长期的发展过程中,也暴露出一些弊端和问题。现有的文官制度本身不能吸引合适的人员到政府中任职或提拔最有能力的人。或许它培养了有能力的行政官员,但真正需要的却是有能力的管理者。行政结构的僵化性使得选拔程序过于繁琐,并经常超出管理者的控制,因此很难雇佣到合适的人才。[6]在各行政部门中,由竞选或任命产生的行政首长 (政务官)往往没有多大实权,各部门的实际权力大多掌握在高级别的文官 (事务官)手中,而且他们往往有自己的一套人马,形成拥有实权的小官僚集团,他们以实力对抗行政首长,往往使政务官左右为难,造成文官的实际地位高于政务官的局面,加大了政策执行的难度。有权势的文官集团在社会上形成了受到特别保护的利益集团。经常发生一些财团、企业通过拉拢或收买握有实权的文官来为自己谋利益,文官之间串通一起,常常能够直接影响政策的制订和执行等等。再者,官僚制下的组织和文官制度缺乏人文关怀,完全理性的非人格化扼杀了行政人员的个性,从而使得人事制度成了缺乏灵活性、行政人员缺少主动性和创新精神的刚性系统。最后,事务官的常任虽然保障了各种政策的延续性和稳定性,但却造成了官僚作风和惰性的滋长,从侧面损害了公共利益。

4.影子官僚本身具有的优点。从理论上讲,“任何想象得到的政府服务都可以通过签订合同来提供——或者通过外部的私营部门或志愿者组织,或者通过政府内部的其他部门”。[7]而且,“对于可以利用竞争方式和容易明确划分业务范围的经济活动来说,采取市场机制和承包的方式常常可以大大改善服务的提供。”[8]这不仅可以提高效率,更能降低服务的成本。据美国有关方面的调查统计,仅合同签约外包这一项,每年就为美国地方政府节省 15%-30%的资金。签订合同能够用提供者网路来取代传统的官僚制等级控制结构,而这些提供者松散地聚集在政府基金部门的周围,提供那些原来专属于政府的服务。[9]影子官僚可以作为独立于政府体系和直接的公共利益之外的“第三方”,他们“中立”的中介地位可以使其获得超脱的地位,而且影子官僚的存在与发展,必然走向成熟的利益集团,从更加客观的立场影响政府更加公正、公平、合理地做出决策。

三、影子官僚存在的弊端

1.影子官僚并非确定产生高效率和优质的服务。私人市场具有优越性,以及民营化的政府行为会产生效率,这种论点说起来容易,但实施起来并不简单。使签约外包切实发挥作用与认为它是一种好的想法完全不是一回事;这需要解决一些困难的细节性问题。[10]签约外包应该被视为公共管理者的另一种管理手段,这种手段基于实际情况的不同可能更有效率,也可能产生低效率或无效率。实行签约外包后一部分公共服务的质量可能并未达到政府和公众的要求。影子官僚也具有“经济人”理性,他们提供服务是在考虑了成本加上适当甚至超额的利润基础上的。在这种情况下,他们就有可能为了自身的利益,损害公共利益。而且,影子官僚的存在,可能会使部分公共服务的供给走向垄断,没有了竞争,也就失去了获得高效率的动力和压力,从而违背了提高服务效率和质量的初衷。

2.影子官僚是否会像公共雇员那样具有公共责任感和公共精神,能否广泛地确保公民的正当利益?影子官僚在长期的公共事务参与过程中,早已超越了中立的局外人的地位。他们虽然不是政府的正式雇员,但是在与政府、其他影子官僚长期的谈判和合作的过程中,确实影响了政策的价值倾向甚至政策内容本身朝向有利于自身利益的方向,从而违背契约外包的初衷。影子官僚本身就是理性的“经济人”,他们可能利用手中的专业技术和知识优势以及政府特殊的政治地位谋取私利。私欲的膨胀会使他们“为了得到社会的好评,完成自己的合同任务,也往往以办实事、好事为己任,至于办事成本时常并不放在决策的首要位置上,或以牺牲长远发展来满足眼前利益,因而往往出现办事成本很高、办事效率很低的局面”。[11]在扩大化了的成本之中,影子官僚的自利很容易获得更大的谋取空间。他们获得了最大化的利益,从另一个角度讲就是公共利益遭受了巨大的损失。

3.影子官僚产生腐败问题。影子官僚并不必然带来腐败问题,但在公私合作、化公为私的过程中会增加腐败的机会。这突出表现为所谓的“合同的潜规则”,在许多民营化改革中,影子官僚与政府部门在幕后达成协议,以较低的价格、较好的让利以及优惠的政策取得某些服务的经营权,政府官员则从中获得私利;影子官僚们往往会通过给予政府官员回扣和贿赂来获得合同,并在投标过程中互相勾结作弊。俄克拉荷马州的 175名地方官员曾因涉嫌接受服务承包商的佣金,被法院判定为有罪。曾经担任美国内政部长的詹姆斯·瓦特在位时,曾经屡次致电住房及城市发展部,要求政府补助低收入阶层住房项目的承包商。为此,他从承包商那里收取了 3 0万美元的酬劳。[12]

4.对影子官僚的监督和绩效考核方面存在多方面的困难。影子官僚在传统的契约外包中承担的服务内容通常是各种市政工程这样确定的、有形的物质产品生产活动,便于监督和评估。但是随着市场化和民营化改革的深入进行和快速发展,政府公共政策方面的外包契约越来越多,对这样的影子官僚的监督和评估也愈发困难。首先,政策的效果缺少评价尺度,政府希望实现公平、正义、自由等抽象价值形态,人们没有确定的参照系来评价优劣,价值尺度是模糊的,人们心中有强烈感受却无法以量化形式的结论表达出来。其次,绩效评估失灵时,竞争无从谈起。当政府无法确定哪一个专家适合自己的需要时,官僚只能依靠资历、名望、人际关系,甚至于直觉去进行选择,一旦成为政府的合作伙伴,承包方不必担心竞争压力。[13]

四、影子官僚的存在对我国的启示

市场方法并不必然在任何情况下都是有效的。[14]改革开放 30年来,我国也在政治、经济体制改革中,探索并实施了市场化、民营化改革,影子官僚的问题在我国也不可避免地存在,如何吸取西方国家的教训、借鉴经验,有效地治理影子官僚的弊端是我们必须正视和面对的问题。

首先是要探索合理的政府雇员制度。政府雇员制(contracted employee),是指遵照不占用行政编制的原则,通过契约等各种灵活的方式,实行特殊的薪酬管理,雇用政府需要的特殊人才从事政府某些公共服务活动的人事管理制度。目前,可以参照《国家公务员法》制定统一的政府雇员管理方法,用以指导各级政府在吸纳、使用、解聘雇员过程中的活动。西方国家的某些做法也可以提供有益的借鉴,由美国政府绩效保护委员会向总统和国会提交的《临时联邦雇员:追求灵活性和公正》报告,就详细说明了美国政府在使用临时性政府雇员时的各种要求,并就使用政府雇员过程中容易出现的问题提出了各种控制措施。美国人事管理办公室(OP M)规定在使用临时雇员时要遵循四个条件:(1)为满足最大工作量的要求;(2)应对未来在资金上、工作量上所具有的较大的不确定性;(3)填补一些将要被其它组织人员所替代的永久性职位;(4)正在研究的极有可能被外包的工作。美国的政府雇员都有自己明确的使用期限,一般为 1年,最长不能超过 2年。政府雇员虽然不占用行政编制,但是其薪金支出仍然是国家财政负担,因而也必须建立完善的、统一的管理制度来管理这一部分人员。[15]

其次是加强道德和伦理教育,以职业道德来约束政府雇员。“公共服务可以民营化,但公共责任不能民营化。”[16]我们可以进行民营化改革,但是不能背离公共责任,损害公共利益。对影子官僚们进行道德和伦理教育也就成为一种解决的方式。如果说制度是一种外在约束、“硬约束”的话,那么职业道德就是一种内在约束、“软约束”。制定的制度永远都是相对理性的,由于各种条件的制约,制度不可能对每一种行为做出约束和规定。但是职业道德不同,因为喜欢这个职业,才会产生认同,才有可能负起责任,选择有益于公共利益的伦理价值原则。况且由于政府雇员工作的短期性与专业性,使得那些针对普通公务员的泛泛的刚性约束很难发挥应有的作用,此时强调对雇员进行职业道德约束更具有现实意义。职业道德的存在就是对制度有限理性的一种弥补。在政府雇员制的探索以及影子官僚的道德教育中,应包含着更为明确的全心全意为人民服务的宗旨,包含着一种公共精神,使影子官僚们在其行为过程中自觉、自愿维护公共利益,将内在的软约束变成一种对自己的硬约束,使这种行为成为一种自然。

最后,在制度层面强化对政府雇员的监督和制约。要使政府雇员认真地履行本职工作,以公共利益为最终目标取向,光靠职业道德的内在软性制约是不够的,必须加紧外在刚性制度建设,内在职业道德制约是基础,外在制度监督是保障,两者相互配合、相互促进。目前我国应完善政府的监管机制,对公共服务民营化进行必要的规制。(1)建立公共服务定价机制,根据各地不同情况和公众可承受能力,通过专家论证、召开价格听证会等形式,吸引利益相关方共同参与对公共服务的合理定价,并进行严格监督执行。(2)建立和完善公共服务民营化的绩效评估制度,通过设立公共服务质量投诉机构和利用社会中介组织定期对民营化所表现的绩效进行科学评估并公布于众,采取奖优罚劣的形式对民营化中出现的服务数量不足、质量低劣、漫天要价等损害公众利益的行为进行整改。(3)建立公共服务公开、听证制度。必须完善公共服务外包制度,设立严格的标准和程序,必要时引入听证制度,以最大化地维护公共利益。

[1][4]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神 [M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[2]Garvey,G.Facing the Bureaucracy:Living and Dying in a Public Agency[M].San Francisco:Jossey-Bass,1993:37.

[3][12]陈振海,杨恺杰.美国公共服务的市场化改革[J].党政论坛,2004,(3).

[5]李敏.“官僚制”——突破与回归 [J].前沿,2008(10):58.

[6]Bozeman,Barry and Straussman,Jeffrey D.Public Management Strategies[M].San Francisco:Jossey-Bass,1990:11.

[7][9][10]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2007.

[8]世界银行.世界发展报告:变革世界中的政府[M].北京:中国财政经济出版社,1997:80.

[11]沈承诚.论政府雇员的自利性及其控制[J].云南社会科学,2006(2):13.

[13]刘金程.公共政策:前提、推论、新观点 [J].天府新论,2006(6):90.

[14]Donahue,John D.The Privatisation Decision:Public Ends,Pri2 vateMeans[M].New York:Basic Books,1989:223.

[15]广东省行政管理协会.政府雇员制:问题与对策 (第 61期)[EB/OL].http://www.gdpas.gov.cn/InfoShow.asp?id=120.

[16]王乐夫,陈干全.我国政府公共服务民营化存在问题分析——以公共性为研究视角[J].学术研究,2004(3):71.