代表名额分配与选举权平等问题研究

□ 袁达毅

2010年3月14日,第十一届全国人民代表大会第三次会议对第二部选举法进行了第五次修正。城乡按相同人口比例选举人大代表,是这次修正的最大亮点。此前,在我国县级以上各级人大代表选举中,城乡按不同人口比例分配代表名额、选举人大代表。这次修正取消了城乡人口差别,实现了城乡人口选举权的平等。那么,为什么现在才规定城乡按相同人口比例选举人大代表?现在取消城乡人口差别是否合适?如何认识城乡按不同人口比例选举人大代表的历史?怎样进一步认识和理解我国选举权的平等性?这些既是重大的理论问题,又是重大的历史和现实问题。本文拟就这些问题谈谈自己的一些看法。

一、城乡按相同比例选举人大代表符合我国社会发展趋势和立法前瞻性要求

党的十七大报告建议“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”,而选举法修正案的规定是一步到位,这是否超前了?这是一个需要认真回答的问题。本人认为,从我国社会发展趋势和立法的前瞻性看,现在规定城乡按相同人口比例选举人大代表,是符合实际的。这主要表现在以下几个方面:

1.符合我国城乡人口构成发展变化的基本趋势。从1953年以来的统计数据看,我国城镇人口呈逐步增加趋势,特别是自2001年以来,城镇人口的增加速度很快,城镇人口占全国人口的比例由2001年的37.7%增加到2008年的45.7%,8年间增加了8个百分点[1],平均每年增加1个百分点。按照这样的发展变化趋势,到2012年,我国城乡人口基本上可以持平。在这种情况下,采取一步到位的办法,是符合实际的,也是可行的,与十七大报告中的建议并不矛盾。2006年,我国城镇人口占全国总人口的比例为43.9%,城镇和农村人口数量还有一定差距,在这种情况下,中央建议“逐步实行”,而不是一步到位,为最终解决城乡按相同人口比例选举人大代表问题留有余地,也是符合当时的实际情况的。

2.符合农村社会经济结构发展变化的基本趋势。改革开放以来,农村社会经济结构已经发生了很大的变化:一是农村经济结构多元化,形成了集体经济、民营经济、个体经济、集体与民营合作经济、中外合作经济等多种经济成分并存的局面。二是农村产业结构多元化,形成了农业、工业、商业、服务业、交通运输业等多种产业并存的局面。仅就农业而言,随着农业科技的发展,出现了设施农业、养殖业、传统农业并存的局面。三是农村人口就业形式多元化,农民除了从事农业生产外,还可以在农村的其他行业和城镇的各种行业中就业,形成了就业途径和就业方式的多元化状态。四是农村社会阶层多元化,出现了农民、农村集体和民营企业工人、个体工商业者、进城务工人员(农民工)、企业管理人员、私营企业主并存的局面。农业户籍人口中,并不完全是真正务农的农民,出现了各种新的社会阶层。今天的农民,与传统农业社会的农民相比,已发生了很大的变化,农民与市场、农民与城市、农民与农民之间的联系日益密切,农民不再是一个麻袋里装着的一个个孤零零的“马铃薯”。

以上四个方面的发展变化,可以说是农村社会经济结构发展变化的基本趋势。在这种情况下,把农业人口完全作为农民来对待,城乡按不同人口比例分配人大代表名额,已不适应农村社会经济结构发展变化趋势的基本要求。

3.符合户籍制度改革的基本趋势。近几年来,我国户籍制度改革的步伐加快,趋势明显,这就是突破城乡分割的二元管理体制,实现城乡一体化管理的户籍制度。一些省市已经取消了城镇户口和农业户口的区分,实行一体化管理。在没有实行一体化管理的省、自治区和直辖市,也正在向城乡户籍管理一体化方向改革:一是在部分地区率先实行城乡户籍一体化管理,积累经验;二是正在逐步剥离附着在户籍上的福利待遇,逐步消除因户籍导致的福利待遇不均衡状况;三是在推进社会主义新农村建设过程中,根据十七大报告精神大力推进基本公共服务均等化,加大农业基础设施和基本公共服务的投入,提高农村基本公共服务水平,缩小城乡差别;四是从某些方面着手,如医疗救助、劳动就业等,实行城乡一体化管理。可以肯定,这些措施和办法,对于从全局上推进城乡户籍管理一体化来说,已经并将继续发挥积极作用。从以上情况看,城乡按相同人口比例选举人大代表,符合城乡户籍制度改革的基本趋势。

这里需要特别指出的是,在已经实行户籍管理一体化的地方,在选举中重新区分城镇和农村人口,按不同比例分配代表名额,已明显落后于现实的要求,不利于统筹城乡发展战略的实施,调动全体公民参与的积极性和创造性,促进社会和谐与全面进步,推进社会主义民主政治建设。

4.符合农村人口素质发展变化的基本趋势。新中国成立后,随着社会主义建设的全面发展,物质文化生活水平的逐步提高,我国人口的身体素质和文化素质都有了很大的提高。对于农村人口来说,除了身体素质外,文化素质有了很大提高,思想观念也发生了很大变化。

从人口的文化素质看,建国初期人口的文盲率很高,虽然经过多年的扫盲教育,但到1964年第二次人口普查时,人口的文盲率仍然处于较高水平,达到33.58%。十一届三中全会以来,人口文盲率下降速度很快,到2000年第五次人口普查时,文盲率下降至6.72%。[2](P11)按城镇人口和农村人口分别统计,城镇人口文盲率为4.04%,农村人口文盲率为8.25%。2000年至今,又经过了9年,相信全国人口的文盲率还会有所下降。此外,1990年代以来,随着教育事业的发展,受过高等和中等教育的人口大幅增加,我国人口的文化素质正在向更高层次发展。

随着人口文化素质的提高和信息技术的发展,以及城乡人口流动和交往空间的逐步扩大,农民获取知识和信息的途径日渐增多,能力逐步提高。此外,经过多次城乡基层组织和人大代表直接选举,农民的平等意识、权利意识、参与意识逐步增强,依法行使民主权利的能力逐步提高。可以说,我国农村人口的综合素质已经发生了很大的变化,并形成了向更高层次发展的基本趋势。城乡按相同人口比例选举人大代表,符合我国农村人口素质的基本状况和发展趋势。

5.符合立法前瞻性的基本要求。法律是由国家制定并以国家强制力保障实施的社会规范。保持法律的相对稳定性,有利于增强整个社会的法律意识,维护法律的权威和尊严。所谓法律的相对稳定性,是指法律的内容在一定时期内保持稳定,避免频繁的修改变动。这就要求在立法上既要注重法律的适应性,又要考虑到法律的前瞻性,以适应某一特定时期内社会发展的客观需要。这对于宪法和宪法性法律来说,显得尤其重要。选举法是宪法性法律,选举立法既要从实际出发,又要考虑到社会发展变化的基本趋势,使法律的内容符合社会发展变化的实际需要,保持法律的相对稳定性,避免频繁修改变动。

从县乡两级人大代表直接选举的实际情况看,2004年对选举法进行修改后,2005年至2007年,全国各地完成了县乡两级人大代表选举。根据县乡两级人大的任期,下届选举将在2010年至2012年之间进行。从上文所述的“四个基本趋势”看,到下届选举时,城乡按相同人口比例选举人大代表,基本上符合我国城乡人口变化和社会政治经济文化发展的实际情况。从间接选举的情况看,也是如此。从长远看,一步到位,彻底解决了城乡人口选举权的平等问题,有利于保证选举法中关于代表名额分配条款的长期稳定。

二、如何看待城乡按不同人口比例分配代表名额的历史?

在县以上各级人大代表名额分配中,城乡人口按不同比例分配,始于1953年制定的第一部选举法。1953年选举法规定,在全国人大代表名额分配中,“各省应选全国人民代表大会代表的名额,按人口每80万人选代表1人。人口特少的省,代表名额不得少于3人。“中央直辖市和人口在50万以上的省辖工业市应选全国人民代表大会代表的名额,按人口每10万人选代表1人。”[3](P105)人们通常根据这一规定,认为1953年选举法规定,在全国人大代表名额分配中,农村和城镇人口的比例为8∶1。①其实这种说法是不准确的,因为在各省“按每80万人选代表1人”的人口中,还包含了50万以下非省辖工业市以及省域内的其他城镇人口。因此,不能简单地把这一分配比例看作是农村和城镇人口的分配比例。此外,第一部选举法对县级以上地方各级人大代表名额的分配比例,作了弹性较大的规定。1979年制定的第二部选举法,在第一部选举法的基础上,对县级以上各级人民代表大会代表名额的分配比例作了规定:在全国人大代表名额分配中,明确规定农村和城镇人口的分配比例为8∶1;省级的分配比例为5∶1;县级的配比例为4∶1;“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数,应多于市区每一代表所代表的人口数。”[3](P124)1995年对第二部选举法进行了第3次修改,将全国和省级人大代表名额的分配比例调整为 4∶1。[4](PP16-17)

从上文可以看出,从城乡人口的分配比例看,农村和城镇人口的选举权是不平等的。那么,选举法为什么要做出这样明显不平等的规定呢?邓小平在《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法〉草案的说明》中,对这个问题作了十分明确的回答。他说:“选举法草案还规定了全国及地方各级人民代表大会代表的名额及代表的产生,均以一定人口的比例为基础。同时草案又适当地照顾了地区和单位,所以在城市与乡村间,在汉族与少数民族间,都作了不同比例的规定。这些在选举上不同比例的规定,就某种方面来说,是不完全平等的,但是只有这样规定,才能真实地反映我国的现实生活,才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表,所以它不但是很合理的,而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必需的。”[3](P108)

我国是人民民主专政的社会主义国家,人民民主专政是“各革命阶级联合专政”,[5](P638)在国家政治生活中,工人阶级是领导阶级,农民阶级是工人阶级盟友,其他各革命阶级和阶层是团结和联合的对象。在城镇人口占全国总人口比例很低的情况下,这一现实决定了在县级以上各级人大代表选举中,城乡不能按相同人口比例选举人大代表。

工人阶级作为领导阶级,在县级以上各级人民代表大会中,应当占有与其领导地位相应的比例,以保证领导作用的发挥。1953年,我国城镇人口仅占全国总人口的13.26%,[2](P1)此后相当长的一段时间内,城镇人口在全国总人口中所占的比例,仍然处于较低水平。城乡按一定人口比例选举人大代表,有利于保证和发挥工人阶级的领导作用。这一点,邓小平在选举法草案说明中讲得十分清楚:“城市是政治、经济、文化的中心,是工人阶级所在,是工业所在,这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定,正是反映着工人阶级对于国家的领导作用,同时标志着我们国家工业化的发展方向。因此,这样规定是完全符合于我们国家的政治制度和实际情况的,是完全必要的和完全正确的。”[3](P110)

农民阶级是工人阶级的盟友,工农联盟是人民民主政权的阶级基础,在县级以上各级人民代表大会中,如果城乡按相同人口比例分配代表名额,势必造成各级人民代表大会中农民代表过多,大大超过领导阶级所占的代表人数,这不利于保证和发挥工人阶级的领导作用。我国是工人阶级领导的人民民主政权,而不是农民政权,为了保证人民民主政权的先进性,在县级以上各级人大代表选举中,城乡按不同人口比例选举人大代表,适当减少农民代表的数量,是十分必要的。

其他拥护社会主义革命和社会主义建设的阶级和阶层,如民族资产阶级、城市小资产阶级、各社会阶层和国外侨胞,都是人民民主政权团结的对象,在国家政治生活中应当有其相应的地位。因此,在县级以上各级人民代表大会中,特别是在省和全国人民代表大会中,除了工人阶级和农民阶级的代表外,还应当有其他各革命阶级和社会阶层的代表。城镇是其他阶级和社会阶层人口及其代表人物比较集中的地方,如果城乡按相同人口比例选举人大代表,由于城镇的代表名额很少,很难照顾到这些阶级和阶层的参政要求。

我国人民代表大会制度实行的是“一院制”,为了便于听取各方面的意见,反映各方面的要求,调动各方面的积极性,在县级以上各级人大代表名额分配中,要求充分考虑代表的广泛性,尽可能照顾到各地区、各民族、各阶级和各阶层的参政要求,最大限度地保障和实现政治上的平等。如果完全按人口分配代表名额,在城乡人口悬殊过大的情况下,不利于照顾方方面面,保障各地区、各民族、各阶级和各阶层在国家政权生活中享有平等的参与权;不利于广泛地听取意见,集中民意民智,调动各方面的积极性。

三、如何看待代表名额分配中的选举权平等问题?

选举权和被选举权是公民最基本的政治权利。选举权平等,是政治平等的一个重要方面,也是政治文明的一个重要表现。保障和促进选举权平等,是政治文明建设的基本要求。对于选举权的平等性问题,应当放在政治平等的视阈中进行观察和分析。这样我们就会看到,观察和分析选举权平等的视角是多方面的,从一个角度看是平等的,从另一角度看就不一定是平等的,需要把各种因素综合起来考虑。

选举法修正案对于代表名额分配制度的调整,就是从政治平等的要求出发,综合考虑各种因素的结果。根据修正案的规定,全国和地方各级人大代表名额,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。其特点是“三保障一照顾”。

1.保障公民都享有平等的选举权。这次修改,根据我国社会经济政治文化发展的实际状况和基本趋势,规定城乡按相同人口比例选举人大代表,结束了自1953年以来城乡按不同人口比例选举人大代表的历史,保障公民享有平等的选举权,充分体现了人人平等。这是党领导的人民民主政权根据时代发展变化的客观要求,兑现当初的政治承诺,采用“更为完备的选举制度”,“过渡到更为平等和完全平等的选举”的具体体现。它有利于进一步激发全体公民的主人翁意识,调动全体公民当家作主的积极性,加强人民民主政权建设。

2.保障各地方的平等参与权。我国人民代表大会制度实行的是“一院制”。各级人民代表大会是各级国家权力机关。在县级以上各级国家权力机关中,保障各地方和基层行政区域享有平等的参与权,是政治平等的一个基本要求。修正案对保障各地方和基层行政区域享有平等的参与权,作了更为完善的规定。一是在全国人大代表名额分配中,省、自治区、直辖市有相同的地区基本名额数。也就是说,在省级行政区中,不管人口多少,地域大小,都有相同的按地区分配的基本名额。二是在地方各级人大代表名额分配中,也要保证地区平等。经过修改后的代表名额分配方案,有利于调动各地方和基层行政单位参与的积极性,推进社会主义政治文明建设。

3.保障民族平等。我国是一个多民族国家,在人大代表名额分配中,保障各民族都有适当数量的代表,是民族平等重要体现。修正案中,对选举法中关于少数民族代表配额分配的照顾性规定,未作任何修改,目的在于保障民族平等,增进民族团结,使各民族在全国和地方各级人民代表大会中能够反映自己的利益和要求,参与国家和地方重大事务决策,调动各民族参与人民民主政权建设的积极性。

4.照顾方方面面。在全国和地方各级人大代表名额分配中,还需要照顾方方面面,保证各方面在全国和地方各级人民代表大会中反映自己的利益和要求,参与国家和地方重大事务决策,调动各方面参与的积极性,使国家和地方重大事务决策建立在更加民主和科学的基础上。直辖市、县级以上地方各级政权机关所在的市镇,是各方面代表性人物比较集中的地方,在分配各级人大代表名额时,应当根据实际情况,给予适当照顾。

从上文可以看出,根据修改后的方案分配县级以上各级人大代表名额,各地区(行政区域)每一代表所代表的人口数仍然存在着不同程度的差距,也就是说,在同一级人大代表选举中,还不能实现公民选举权的完全平等。但是,从我国国情和人民代表大会制度的要求看,这种不完全平等状况的存在,是符合我国社会生活的现实状况的,是为了实现政治上的更加平等而造成的,因此,也是不可避免的。

四、如何看待人大代表直接选举中的选举权平等?

选举权是公民最基本的政治权利。在我国人大代表直接选举中,选举权的平等性,主要体现在以下几个方面:

1.按照选举权平等原则划分选区,分配代表名额。在县乡两级人大代表直接选举中,代表名额分配到选区,按选区进行选举。修改前的选举法规定,“城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”由于城镇和农村按不同人口比例分配人大代表名额,这一规定的目的在于,保证农村人口之间的选举权平等和保证城镇人口之间的选举权平等。现行选举法规定城乡按相同人口比例选举人大代表,并将前述规定修改为“本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”这就要求按照选举权平等原则划分选区,分配代表名额,保障城乡人口享有平等的选举权。

2.依法确认选举权,在法律面前人人平等。“公民”和“选民”是两个不同的概念。中华人民共和国公民,是指具有中华人民共和国国籍的人。选民,是指依法经过选民登记,选举权利得到确认的公民。也就是说,并不是所有公民都是选民,只有经过法律程序确认了选举权利的公民,才是选民,才有选举权,才能参加选举活动。根据我国宪法和选举法规定,年满18周岁的中华人民共和国公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权。依法被剥夺政治权利的人除外。此外,精神病患者不能行使选举权利的,经选举委员会确认,不列入选民名单。公民能否成为选民,必须同时具备4个条件:一是国籍条件:具有中华人民共和国国籍的公民。二是年龄条件:年满18周岁。三是政治条件:没有被依法剥夺政治权利。四是身体条件:没有影响行使选举权利的精神疾病。选举机构根据法律规定的这4个条件确认公民是否具有选民资格,在法律面前人人平等。

3.选举权利平等。从县乡两级人大代表选举的过程看,公民选举权利主要表现为10项权利,即选民登记权、提名权、被提名权、讨论协商权、投票选举权、被选举权、当选权、知情权、监督权和受救济权。从制度规定和选举活动情况看,公民的这些选举权利都是平等的。

选举登记,是确认公民选举权利的法定程序。进行选民登记,是公民享有的选举权利,也是选举机构必须履行的法定义务。在选举活动中,公民依法进行选民登记的权利是平等的,非法定原因,选举机构不得拒绝任何公民的选民登记要求。

提名权,是指选民依照法律规定提名代表候选人的权利。提名权平等主要体现在3个方面:一是所有选民都享有依法提名代表候选人的权利。二是所有选民依法进行的提名都具有同等的法律效力,都应当列入候选人名单。三是选民提名与政党团体提名具有同等的法律效力。

被提名权,是指选民被依法提名为代表候选人的权利。在选举活动中,所有选民的被提名权是平等的,都依法享有被提名为代表候选人的权利。任何组织和个人不得以任何理由干扰和阻止任何选民被提名为人大代表候选人。

讨论、协商,是确定正式候选人的法律程序之一。提名结束后,由选举委员会将各选区的候选人,分别交给各选区的选民小组讨论、协商,确定正式代表候选人。如果选区的代表候选人超出法定差额比例,由选区内的选民小组讨论、协商,根据较多数选民的意见确定正式代表候选人。讨论、协商权,是指选民参加讨论、协商正式代表候选人的权利。在选举过程中,选民参加讨论、协商的权利是平等的。在讨论、协商过程中,表达自己的意见和要求的权利也是平等的。任何组织和个人不得以任何理由剥夺或变相剥夺选民参加讨论、协商和发表意见的权利。

投票选举权,是指选民参加投票选举的权利。在选举过程中,选民都有参加投票选举的权利,选民的投票选举权是平等的。一是投票权平等。在一次选举中,每位选民只有一个投票权,也就通常所说的“一人一票”。二是每张选票的价值相等,即“一票一值”。具体地说,就是在统计选票,确定选举结果时,每张选票的价值相同。这里需要特别说明的是,自第一部选举法实施以来,在历次选举中,都坚持了“一票一值”原则。在农民和城镇居民混合的选区中,在统计选票、确定选举结果时,农民选民和居民选民的选票都是等值的。三是一地参选。所谓一地参选,就是在一次选举中,每个公民只能在一个地方参加选举。这主要包括:公民只能在一个地方参加投票,只能被提名为一个地方的代表候选人,只能当选为一个地方的人大代表。一地参选,是保障选举权平等的一项重要措施,是选举权平等的具体体现。

被选举权,是指选民享有被其他选民选举的权利。在人大代表选举中,选民的被选举权也是平等的。一是任何选民都享有被提名权(前文已介绍,这里不再赘述)。二是在被提名的选民中,任何选民享有作为正式代表候选人的权利。具体而言,经讨论、协商确定正式代表候选人的,任何选民享有根据多数选民的意见,被确定为正式代表候选人的权利;经过预选确定正式代表候选人的,选民享有根据得票数和法定差额比例被确定为正式代表候选人的权利。三是在投票选举过程中,所有选民都享有被其他选民投票选择的权利。任何人不得干扰选民投票,不得指定选谁不选谁。

当选权,是指选民享有当选为人大代表的权利。当选权平等的主要表现是,在选票数面前人人平等,根据得票数的多少依次确定当选人,非法定原因和法定程序,任何组织和个人不得剥夺选民当选为人大代表的权利。

知情权,是指公民享有了解选举情况和获取选举信息的权利。在选举过程中,公民所享有的知情权是平等的。一是平等地享有获取法规政策信息的权利。二是平等地享有了解和获取选举工作安排信息的权利。例如,选举的起始和结束时间,召开选举会议的时间和地点,选民登记的时间和地点,公布选民榜的时间和地点,提名的起始和截止时间,公布候选人的时间和地点,投票选举的时间和地点,计票的时间和地点,公布选举结果的时间和地点,等等。三是平等地享有了解选举情况的权利。例如,选举登记情况,提名情况,讨论协商和确定正式代表候选人情况,投票选举情况,投票选举结果等。四是平等地享有了解和获取候选人情况信息的权利。五是平等享有了解选举机构及其工作情况的权利。

监督权,是指公民依法享有对选举活动进行监督的权利。在选举过程中,公民享有的监督权也是平等的。一是享有对选举机构及其工作人员的行为进行监督的权利。例如,检举和控告选举机构及其工作人员的违法渎职行为,对选举机构及其工作人员的工作提出批评建议,等等。二是享有对其他社会组织和公民个人的违法行为进行检举控告的权利。三是享有对候选人进行监督的权利。四是享有对人大代表提出罢免和参加罢免表决的权利。在这些权利的行使上,所有公民都是平等的,一切社会组织和个人都不得打击、压制和干扰公民监督权利的行使。

受救济权,是指公民的选举权利受到侵害时,享有依法获得救济(维护和补救)的权利。从选举过程看,公民获得救济的权利也是平等的。一是获得行政救济的权利平等。在选举过程中,行政救济主要由两个部分构成:选举委员会的救济和政府职能部门的救济。当公民的选举权利受到侵害时,或者公民认为自己的选举权利受到侵害时,可以向选举委员会和公安机关提出救济要求。选举委员会是选举主持机构,也是选举事务的行政管理机构,负有选举权利救济职责。例如,在选民资格问题上,公民对于公布选民名单有不同意见的,可以向选举委员会提出申诉,选举委员会对申诉意见应在3日内作出处理决定。公民对于妨害其自由行使选举权利的行为,或者有损选举公平公正的行为,可以向选举委员会或公安机关投诉和举报,要求选举委员会或公安机关进行查处,以保证其自由行使选举权利,保证选举公平公正。二是获得司法救济的权利平等。例如,在选民资格问题上,公民如果对选举委员会的处理决定不服的,可以向人民法院起诉,人民法院应在选举日前依法作出判决。又如,当公民的名誉受到损害而影响其选举权利行使时,可以向人民法院起诉,寻求司法救济。三是获得其他救济的权利平等。除了行政救济和司法救济外,公民还可以获得其他各种救济。例如,当选举委员会及其工作人员违法,侵害公民选举权利,影响选举公平公正时,公民还可以向人大常委会和各级党委投诉,要求查处违法行为,保障选举公平公正。

公民选举权利平等,是基于制度的一种机会平等。而选举权利的完全实现,一方面取决于公民个人的选择,另一方面还要取决其他公民的选择,因此,是一个双向选择的结果。

从公民个人选择的角度看,公民是否行使选举权利,有自由选择权。也就是就说,公民既可以放弃行使选举权利,也可以选择行使选举权利。如果公民进行了选民登记,意味着公民已经选择了行使选举权利。对于已经进行了选民登记的公民来说,对于上述10项权利,既可以选择行使其中的部分权利,也可以选择放弃行使其中的部分权利。例如,在提名权的行使上,选民可以行使提名权,参加联名提名,也可以放弃行使提名权,不参加联名提名;在被提名权的行使上,选民可以接受提名,行使被提名权,也可以不接受提名,放弃被提名权的行使。因此,公民选举权利的实现,首先取决于公民个人的选择。但是,公民选举权利的完全实现,仅有公民个人的选择是不够的,还需要有其他公民的选择。

从其他选民选择的角度看,提名谁,不提名谁,选举谁,不选举谁,选民有自由选择的权利。某一选民能否被提名、被选举和当选,取决于其他选民的选择。也就是说,没有其他选民联名提名,其被提名权就无法行使,没有其他选民投票,其被选举权就很难行使(当然,还可以自己投票选举自己),而不能获得法定的当选票数,其当选权就无法行使。

因此,公民选举权利平等,是基于制度的一种机会平等,而不是一种事实上的平等。也就是说,根据制度规定,所有选民都有参加选举和当选为人大代表的机会,而事实上并不是所有选民都能当选为人大代表,对于绝大多数选民来说,其当选权是无法实现的。

[1]中华人民共和国国家统计局.全国年度统计公报(2001-2008年的国民经济和社会发展统计公报)[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjgb/;部分年份人口基本情况[EB/OL].http://www.chinapop.gov.cn/wxzl/rkgk/200806/t20080629-157024.htm.

[2]国务院人口普查办公室、国家统计局人口社会和科技统计司编.2000年第五次全国人口普查主要数据[M].北京:中国统计出版社,2001.

[3]刘政、于友民、程湘清主编.人民代表大会工作全书[M].北京:中国法制出版社,1991.

[4]中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法[M].北京:法律出版社,1995.

[5]毛泽东选集(第2卷)[M].北京:人民出版社,1966.