中国古代考官机制的嬗变及其当代价值

王雪竹

中国古代考官机制的嬗变及其当代价值

王雪竹

领导班子和领导干部考核评价机制是目前领导干部人事管理制度中的重要环节。与此相同,官吏考核机制也是我国古代封建职官制度的一个重要组成部分。明代改革家张居正说“国之安危,在于所任”,“安民之要,惟在于核吏治”。封建社会,出于国家管理的需要,官僚机器空前发达起来。为了使其能够有效地运转,历代统治者都充分认识到考核官吏的重要性,认为治理好百姓首先要对官吏的政绩进行考核,把考核作为识别和任用官吏、维系官僚队伍秩序、整顿吏治、维护政权的重要手段。因此,探讨中国古代官吏考核评价机制的演变,分析其特点并总结经验教训,有助于从源头了解我国封建社会的职官制度,对于深化领导干部考核评价制度改革,完善领导干部考核评价机制,提高领导干部考核评价工作的科学化水平具有历史借鉴意义。

古代官吏考核机制;科学发展;领导班子和领导干部考核评价机制

贯彻落实科学发展观,必须着力构建有利于科学发展的体制机制,为科学发展提供坚实的制度支撑。促进科学发展的干部考核评价机制是构建有利于科学发展的体制机制的重要内容。科学发展观提出后,党中央对这一机制建设高度重视,作出了加快建立体现科学发展观要求的党政领导班子和领导干部综合考核评价体系的重大决策。

干部考核评价机制建设既是一个新课题,也是一个古老的课题。要搞清楚促进科学发展的干部考核评价机制建设的含义,明确促进科学发展的干部考核评价机制建设的基本内容和要求,必须了解和熟悉我国古代干部考核评价机制建设的历史,分析、重视并实现其当代价值。这方面情况的了解和熟悉有助于我们从实践的层面理解和把握干部考核评价机制及考核评价机制建设的含义。

一、中国古代考官机制的发展情况

为官总是要讲究政绩。在我国古代,对官吏的考核也主要是看其政绩如何,以确定是升是降。所以,自从有了官吏也就有了对官吏的考核制度。考核在中国古代也称为考绩、考课、考校或考功,其含义就是国家依照所颁布的法令和行政计划,在一定的年限内,对各级官吏进行考核,并依其不同表现,区别不同等级,予以升降赏罚。因此考课不仅是国家对官吏实施奖惩、升降、俸禄的主要依据,也是激励官吏奋发向上的有效措施,是提高国家机关行政效率的杠杆,是我国古代整顿、改善吏治,惩恶扬善的一项重要措施,与各朝政治以致盛衰兴亡都有着直接关系。

1.先秦时期官吏考核机制

据史籍记载,在中国古代原始社会,黄帝时设置了百官,尧、舜时就有了考课制度。据《尚书·舜典》记载,舜提出了“三载考绩,三考,黜陟幽明,庶绩咸熙”的考核制度。

商朝是我国历史上第一个奴隶制王朝,到商代中期就已经形成了一套完整的官制。商朝的职官就任以后,就要进行考绩,一般3年实行一次,主要从政务、管理、法纪三个方面着手,对在任职官的从政能力、行政水平进行鉴定,并在考绩的过程中发现人才,破格录用。对在任官员的违法犯罪行为,商朝设立了刑狱官,制定官刑给与惩戒。

进入封建社会后,西周在官吏考核方面实行天子巡狩、诸侯述职和大比三项制度。西周的考核主要是以“八法治官府”、“六计课群吏”。《周礼》中明确记载了西周考核和检查各级机构和部门的措施:八法是对组织机构的考核,六计是对政府官员的考察。

春秋战国时期是一个社会大动荡、大变革时期。春秋战国时期随着社会经济制度的变革,官吏考核制度也不断完善,强调以实际政绩对官吏进行考核,并以此作为赏惩的依据。春秋时期对官吏的考核制度大致可分为年终“会政致事”和“三年大比”两种。考核的内容,主要是“平教治,正政事,考夫屋,及其众寡、六畜、兵器”。战国时期对官吏的考核制度已较为完整,以便提高行政效率和作为官吏升迁的依据。

先秦时期是我国职官考绩制度的初创时期,考课制度及体系难免不够完整,但历史事实证明,自从有了官吏也就有了官吏考核制度。春秋战国时代是我国古代社会的转型时期,各种政治力量纷纭历史舞台,列国官制虽然在西周官制的基础上有所发展,但都没有脱离其窠臼,直到秦王朝统一中国,始皇帝才有时间与精力重新考虑如何管理他那庞大的尚不稳定的官吏队伍,中国古代官吏课考制度也因此得到进一步发展。

2.秦汉魏晋时期官吏考核机制

到了战国后期,以秦为代表的考课制度开始出现,主要有“上计制度”,“法官法吏制度”和《为吏之道》。“上计制度”是国家通过预、决算的方式来考核地方官吏,以此控制地方行政。“法官治吏制度”目的旨在使“吏不敢非法遇民”、使“民不敢犯法”。法官法吏制虽然不是正式的考核制度,但对当时官吏考核和奖惩有着重要的影响。《为吏之道》是一套古代官吏的行为规范,也是考核和升黜官员的标准,其内容可归纳为“五善”和“五失”。上述规定,反映了秦朝对官吏考核制度是相当完备的,通过考核,加强了不同职务的官吏岗位责任制,检验了官吏的工作能力,对不称职的庸官能够及时淘汰,从而保证了行政管理效能的提高。同时也可看出,秦朝政府官员,凡下级在考核中评为殿者,不仅本人受到应有的惩罚,而且还要罚及上级,也就是负连带责任,这种规定,无疑对加强上级官员的责任感是有积极意义的。

两汉时期尤其是东汉时期是我国封建时代第一个繁荣时期,这一时期封建经济长足发展,社会极度稳定,官吏课考制在这样的大环境下得到很大的发展。汉承秦制,秦之后的西汉和东汉王朝,不仅继承了秦王朝初创的考核制度,而且根据这一制度在许多方面加以改革、完善,使之发展并逐渐趋于定型。西汉时期对官吏的考课,主要有“上计制度”、“监察制度”和“选举考课合二而一”的仕进制度。三者相结合为一个整体,维系着当时的官僚体系。而且还有比较固定的程序规则和机构。可以说,两汉时期的官吏考核制度较秦朝都有所发展,并形成了一定的规模,考核的内容和组织机构也更加严密。考核法规的制定、考核体制和考核内容向法制化、制度化、程序化、规范化的方向演变等等,标志着中国古代官吏考核制度的基本确立。

魏晋时期由于战乱频繁,正常的考课无法进行,于是改由皇帝不定期地下诏考课百司。东晋南朝,考课与任期相结合,以3年为小满,6年为秩满。其中考核卓有成效的要数北魏。北魏孝文帝改革后,整顿吏治是一项重要内容。北周则以“清身心、敦教化、尽地利、擢贤民、恤狱讼、均赋役”六条为考核内容。

可见,这一时期已开始对官吏进行多角度的考核。我国古代考官机制到魏晋南北朝时期逐渐形成有定期、有内容、有奖惩、梯次分明、分工明确、较为完善的考课体系。这一时期是我国封建社会考绩制度的形成和发展时期。

3.隋唐时期官吏考核机制

隋朝考核官吏由吏部主持,九品以上的地方官,每年考核一次,并要在年终到中央“朝集”,即汇报工作。隋朝虽统一了全国,但内外战争频繁,社会动荡,考核工作受到严重影响,在考核制度上无所建树。

到了唐代,经济社会的发展达到了我国封建社会的第一个高峰,政治制度也较前朝日臻完善。伴随着科举制的形成,官吏的考核制度也有了很大发展,日趋成型,各项程序和技术指标更加严密和健全完备。其标志和内容主要体现在考核机构的确立,考核标准相对的精确化,考核方式的程序化及统治集团对考核黜陟的自如运用和灵活掌握。唐朝其官吏的系统考评体制的完善性,为古代中国之首。虽然唐代的考课制度极富科学性及严密性,可惜未坚持实行。特别在天宝之后,天下溃乱,政治衰败,更无法有效实行。

4.宋元时期官吏考核机制

从宋代开始,历经元、明、清等朝,官吏考核制度基本沿袭唐制,虽有更变删增,但无实质性建设和创新。

宋代很重视考核官吏,考核标准基本上沿用唐的“四善”和“二十七最”,但在机构设置和权力分配上都有所变化。值得一提的是宋代对不同类别的官吏采用了不同的考核指标体系,分别为京官的三等考核法、县令四善三最法和路、州“七事考”等。较能体现宋朝官吏考课制度特点的,一为考课法,二为磨勘法。由于宋代的官吏考核制度基本上论资排辈晋升,导致官员大多因循守旧,不求有功但求无过,满足于到期升迁。这是造成宋代“冗官”的原因之一。

元朝官吏考核机构较为完备,分工明确。为保证考课的质量又规定御史台要严格检核。元代官吏考课方法有廉访与计月制两种,考核内容和标准主要依据《五事三等考课升殿法》进行。在元代,所有政府官吏的考满时限和升迁出职路线等管理,都由中央政府作出统一规定,这在中国古代政治史上尚属首次,表明中国官吏考核制度又向前推进一步。但元代考绩不讲求治绩如何,单凭任官的时间日月长短以定殿最,这实是循资考绩的方法。

5.明清时期官吏考核机制

明清时期,作为封建社会的晚期,曾出现过突破性的繁荣,如资本主义萌芽的出现,科技的大发展等等,而支持这一繁荣的是日益集中的君主制。明清两代统治集团为专制统治的需要对以前历代的政治制度进行了重要的权衡取舍,建立了一些新制度,包括官吏的考课制度。这一时期是中国古代历史上考课制度的最后完善时期。

明洪武年间,制定了百官考核之法,共分为考满与考察两种,二者相辅相成,均由吏部与都察院共同负责,亦以八法衡量。处罚分为致仕、降调、闲住、为民四等。明初,考课制度得以较认真严格地进行。但明中叶以后,考课制度逐渐流于形式,百弊丛生。

清朝基本上沿袭明朝考核制度,进一步简化为京察、大计两项。考核内容标准为“四格”、“八法”。所谓“四格”,即守、政、才、年。所谓“八法”,系指贪、酷、罢软无力、不谨、年老、有疾、浮躁,才力不及八者,与明制同。作为封建社会末朝的清代,官场上的腐败形势已积重难返,纵使考核制度如何完善严密也不能挽救大清王朝走向衰败。

中国古代官吏考核制度,萌于舜,创于秦,成于汉,善于唐。历代王朝都比较重视对官吏的考核,都曾建立过较为系统的官吏考核制度,并逐步从考核内容、考核方式方法、考核结果的运用、考核主体等方面加以发展和完善。考核制度为保障封建王朝的吏治清明、政权稳定起到了重要作用。但是由于阶级和时代的局限性,古代官吏考核制度的弊端也十分突出,在一定程度上成为阻止我国封建社会后期继续发展的桎梏。

二、中国古代考官机制的当代价值

“一个意见、三个办法”是深入贯彻落实党的十七大精神的重要举措,对于完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系,改进和完善干部考核评价工作,推进干部工作的科学化、民主化、制度化,具有十分重要的意义,标志着围绕促进科学发展的干部考核评价配套实施办法的全面实施开始启动,具有中国特色的干部考核评价机制建设跃上新水平。对中国古代考官机制进行辩证分析和批判继承,是学习落实“一个意见、三个办法”的一条重要途径。

1.历史悠久,地位重要

我国官吏考核制度最早萌芽于尧舜时期,后经历代王朝的不断继承和发展,形成一套完整的制度。考核制度作为一种控制官吏行为和调节统治阶级与被统治阶级之间关系的手段,受到历代帝王的高度重视,官吏考核在古代政治生活中占有重要地位。

干部队伍是人的因素中最活跃的部分,是推动社会进步发展的骨干力量。毛泽东曾经精辟地指出:“政治路线确定之后,干部就是决定的因素。”我们党在成长历程中,十分注重对干部的培养和考评。我国现行干部考核机制是伴随着中国共产党的成立、中国革命建设和改革的发展而建立发展起来的,经历了从局部到全面,从单项到综合的过程。当前,适应现代化建设和改革开放要求的干部考核机制已初步形成,逐步走上以科学发展为主导因素的考评轨道。全党要充分认识促进科学发展的干部考核评价机制建设的重要意义,自觉和积极地促进这一机制的建立、发展和完善。

2.考核内容全面,德绩为主,年资补充

中国古代统治者对考课内容的确定十分重视,在整个中国古代官吏考核史上,历代王朝都十分注重将德与绩两者结合起来综合考核。考核内容既注意全面性,又突出重点;既考察显性的经济和社会指标,也注重对官吏道德才能的评判。德主要是为政清廉公正,绩是考核的具体内容。古代的考核实践始终建立在德绩结合的功绩制基础上,自宋以后开始注意资历,并将资历考核补充进来,最终形成了以德绩为主,年资补充的考核特点。

借古鉴今,我们在改革领导班子和领导干部考核评价制度时,应改变过去过分强调GDP的做法,使考核指标的设计坚持与时俱进,以人为本,突出时代新要求。不仅要看经济指标,更要看社会效益指标,注重社会的可持续发展和对领导班子和领导干部素质和潜力的考核。应使考核内容紧密地与领导班子和领导干部的修身、教化、治国、管理等行政目标相结合的,不仅要注意领导班子和领导干部身心修养与社会精神文明建设的关系,而且也要认识到领导班子和领导干部考核评价机制同国家行政、经济效益、提高社会风气和民族素质的关系,以及领导班子和领导干部队伍建设同整个民族命运和国家存亡的休戚与共关系。努力使领导班子和领导干部考核评价机制的导向功能、激励功能、预防功能和管理功能得到有效发挥。

3.不断专门化的考核机构

古代的考课机关又称考功院或考课院。它起于西周,至唐逐渐建立专司机构,并实行职守责任制,至明清,考课的机构及职责已经基本实现法律化,是有效进行官吏考核工作的组织保证。

设置专门的考核机构。其目的是为了使考核更加专门化、制度化。当前我国的领导班子和领导干部考核评价也必须设置专门权威的考核机构,加强领导班子和领导干部考核评价的制度建设,否则,考核会流于形式,劳而无功。同时,对领导班子和领导干部的考核评价应注意保持考核机构的独立性,将来逐步过渡到由人民群众或非政府组织担当领导班子和领导干部考核评价的主体,使考核结果更具公信力。

4.形式多样的官吏考课方法和等第划分明确的官吏考课结果

历代封建统治者不仅制定了定期、不定期、逐级考课和专项考课等多种官吏考课方法,并且采取了若干重要措施用以保证考课质量,防止考课流于形式。包括对考课结果按照一定的标准进行明确的区分、将考核结果作为官吏升迁赏罚的主要依据等。

当前改革领导班子和领导干部考核评价制度也应注重考核评价指标的可量化性和可操作性。制定领导班子和领导干部考核评价指标最终要落实到实际的考核评价操作中,考核评价结果是对领导班子和领导干部工作的全面反映。综观我国历代的考课等第划分,应该说等第区分是明显的,能够反映考核成绩的差异,并将官吏考核与奖惩联系在一起。从而使得考核不只是停留在形式上,考核结果具有实际参考价值,较能全面体现被考核者的素质、绩效。变定性考核为定量考核,以科学可行的考核指标体系为基础的考核分数,既是对领导班子和领导干部工作绩效、素质潜力的准确评定,也体现了领导班子和领导干部群体中的个体差异,起到奖励优秀、督促后进的作用,更可以避免考核中的长官意志、独断专行等不正之风。

5.按品分类,标准明确

我国古代考核官吏的标准和内容还有一个显著特点是根据官吏不同的职务和不同的职事采用不同的考核体系,这体现了分类管理的思想。除按职务分工外,对所有的官吏还有统一的标准,就是所谓清正、治行、勤谨、廉能等对官吏的基本要求。

而我国现行领导班子和领导干部考核评价机制却在一定程度上忽视了领导班子和领导干部工作内容、个人能力等的差异,没有对领导班子和领导干部的不同职务和工作性质进行科学的分析,没有制定出明确的职位说明书,评价缺乏层次性,考核内容未分类别。以致于考核具体工作往往无章可循,带有很大的主观性、随意性。因此,我们需要分类管理、分类考核,必须尽快建立标准化、科学化的考核评价指标体系,使考核内容具体化、度量化、标准化,为领导班子和领导干部考核评价提供科学依据。

6.古代官吏考核过程注重公开公正,防止考核失真

综观中国古代的官吏考课制度,其考核时间的周期化,考课机构的专门化,考核标准的明确化,考察程序的严密化,使得我国古代官吏的考核有一套较为严密而完整的制度。但是,仅是考课制度比较完备,往往却难以达到其预期的效果,考课制度常流于形式。为了保证考课的质量,防止考核结果的失真,历代均采取多方面的措施对考课制度加以保障,例如建立考核责任制、考课监督制等。另外,从本质上说,我国古代的考核制度具有封建专制性质,但这并不排除个别朝代的个别时期,考核制度中包含有某些民主的因素。如汉代的考课会议制度,实行考绩过程公开,可有效地防止和杜绝考绩过程中的徇私舞弊行为,保证考绩结果的准确精当。再如唐代官吏考核中议读、校定、复考、对读、再复考和等级公布等措施,都是为了保证考核工作的公正性、客观性和准确性,杜绝考核中的舞弊行为。

古代官吏考核制度中体现出来的这种民主监督、严格把关的制约体制是值得我们借鉴的。为了加强当前我国领导班子和领导干部考核评价的公正性,需要增加考核评价的民主性,提高考核评价过程的公开和透明度,与被考核者进行及时的双向沟通,进一步扩大领导干部和党员群众的知情权、参与权、选择权和监督权,建立一套完整的监督制约机制,以确保考核评价结果的客观公正。

同时,古代官吏考核实践中所暴露出的缺陷也值得我们警醒。例如,只惟上、不惟实,导致官僚作风;考核指标虽然全面但所占比重不合理等。这在一定程度上成为阻止我国封建社会后期继续发展的桎梏。但是,大凡对官吏的考核,无论其效果如何,目的都大同小异,必然是管理队伍的优化、廉政、高效,即便是这些制度、方法的消极因素也可以作为反面教训引起我们对历史的反思,吸取教训,为我们今天的领导班子和领导干部考核评价机制的建立和完善提供借鉴。

王雪竹,中共中央党校党建部博士生(邮政编码 100091)

D691.4

A

1672-6359(2011)02-0059-04

(责任编辑 曹连海)