全球化背景下我国能源安全的法律保障——兼评《能源法》

赵 栋

(对外经济贸易大学法学院，北京100029)

全球化背景下我国能源安全的法律保障
——兼评《能源法》

赵 栋

(对外经济贸易大学法学院，北京100029)

能源是一国的重要战略资源，能源安全是国家安全的重要内容。全球化背景下我国能源安全形势越来越紧张，其中既有“内忧”又有“外患”。能源安全政策的实施需要全方位的努力，需要能源法律制度的支持。《能源法》(意见稿)的出台标志着我国能源立法的进步。未来能源安全法律体系的建立要以“综合性的能源安全观”为指导，注重法律多部门之间的相互配合并加强能源安全法律领域的国际合作。

能源安全;能源法;法律保障

在当今能源经济的环境下，能源是关系国家经济命脉和社会发展的重要战略物资。能源安全不仅影响国家的经济安全，还会进一步影响国家的政治和军事安全。20世纪下半叶的几次能源危机都导致了西方国家的经济动荡。进入21世纪后，能源安全问题已成为摆在各国面前的重要议题。作为发展中大国，中国在国际经济中扮演着越来越重要的角色。基于中国加入WTO和经济社会的快速发展以及自身能源的严重缺乏，我国的能源进出口和国际投资逐年增加。能源的紧缺性，决定了我国不可避免的要参与能源全球化。然而，我国至今还没有制定能源法，对国外的能源政策和能源制度研究甚少。因而，如何构建能源安全法律框架，抵御能源风险以确保我国在全球化背景下的能源安全是一个重要问题。本文拟从法律的角度，结合经济全球化特别是能源全球化的背景，论述如何从各个法的层面，通过全方位制度设计来保证我国的能源安全。

一、我国的能源安全概述

能源安全，根据《能源词典》的解释是指“保障对一国经济、社会发展和国防至关重要的能源(主要是石油)的可靠而合理的供应。能源供应暂时中断、严重不足或者价格暴涨对一个国家经济的损害还取决于:经济对于能源的依赖程度、能源价格、国际能源市场以及应变能力(包括战略储备、备用产能、替代能源、能源效率、技术能力等)”［1］。这种定义还是一种传统的定义。在经济全球化背景下，尤其是伴随着发达国家对发展中国家的能源开采、工业转移和生态破坏以及国家能源利用技术落后带来的能源浪费等，这种纯供应链条式的能源安全定义方式略显局限性，应当有所突破。新的能源安全应当既包含对本国能源安全的评价又要注意他国的能源和经济政策对本国能源安全的影响。因此，笔者认为，能源安全是指，为维持一国经济、社会的可持续发展，保障一国经济、社会发展和国防的至关重要的能源的可靠供应和防止能源局势恶化的其他保证措施。

我国的能源安全问题越来越突出。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国在能源领域取得了巨大的成绩，基本上满足了国民经济和社会发展的需要，这是我们的伟大成就。然而在过去几年里，中国经济以惊人的速度增长，超过了其他大国的经济增长速度，这极大地推动了我国的能源需求，能源进口在能源需求中的比重也随之增长。综观中国的经济发展势头，能源需求有望继续保持强劲增长。随着中国国民富裕程度的提高，在办公楼和工厂中消费的能源会越来越多，同时购置的家电和轿车数量也会增加。这些发展在大幅度提高人民生活质量的同时也造成了国家巨大的能源压力。我国的能源需求将继续增长以助推经济发展，然而，能源需求的增长率以及这些增长如何得到满足还远无法确定，因为这取决于经济增长的速度和全球经济与能源政策的整体状况。根据参考情景的预测，中国的一次能源需求将翻一番多，2005年为17．42亿吨标准油，而2030年为38．19亿吨标准油，年均增长率为3.2%。中国人口是美国的4倍，2010年之后不久，中国将取代美国成为世界第一大能源消费国。2005年，美国的能源需求比中国高出1/3以上。在到2015年这段时间内，中国的能源需求年均增长率为5．1%，这主要是由持续蓬勃发展的重工业所推动的。从更加长远的时期来看，随着经济走向成熟，生产结构逐步转向能耗较低的领域，以及引进更高能效的技术，能源需求可能会放慢。2005年到2030年，交通运输业的石油需求会将近翻两番，占到中国石油需求增长总量的2/3以上。机动车数量将增加6倍，达到近2．7亿辆。到2015年前后，中国的新车销量将超过美国。收入的增加使住房、家电以及对供热和供冷的需求有了强劲增长。化石燃料消费的增加将加重二氧化碳排放和当地空气污染状况［2］。

我国的能源丰富，但远不能满足能源需求的增长。巨大的能源需求压力迫使我国的能源进口量加大。从1993年起，我国成为石油净进口国，2006年成为了煤炭进口国，预计未来对能源进口的依赖性会越来越强，这直接影响了国家的能源安全。大量化石燃料的使用造成了二氧化碳和甲烷等温室气体排放量的快速上升，这不仅造成了中国气候的明显变化，也是全球温度上升和气候变化的原因之一。2007年，中国的二氧化碳排放量赶超美国，成为全球最大的排放国。

二、我国的能源安全问题原因分析

我国的能源安全问题并非由来已久，而是随着经济社会的发展而逐渐凸显出来的。我国不仅是一个能源消费大国，同时也是一个能源生产大国。我国是仅次于美国的第二大能源生产大国。据统计，我国的煤炭储量居世界第一位，2006年，我国的一次能源生产总量达22．1亿吨标准煤，电力工业领域2006年突破6亿千瓦。我国的能源安全问题并非仅仅是能源生产和能源消费的差距导致的传统安全，而是包含多种因素，既有内忧，又有外患。

1．内忧。主要表现在以下方面:第一，我国的经济结构还不甚合理。我国现行的经济结构还是以工业为主的结构，三大产业的比重虽然随着知识经济和服务业的发展在不断变化，但是没有得到根本性的改观，工业特别是重工业仍占较高的比重。据国家统计局2007年的统计数据，我国2006年的第二产业在国民经济结构中仍占据48．9%的比重，第三产业仅占39．4%［3］。这种经济结构表明工业发展势必导致强烈的能源需求。同时，就能源的消费比重而言，一次性的能源所占比重过高。第二，我国的能源利用效率偏低，能源利用技术不发达，在使用能源的过程中存在大量的能源浪费。2006年，我国的能源加工转换效率仅为71．24%，有人曾形象的比喻“大庆油田的烟筒冒出来的不是浓密的黑烟和火苗而是一张张的人民币”。第三，能源的不合理开采和开发，造成了生态环境的严重破坏。到目前为止，我国焦炭业的出口仍是以牺牲我国的环境为代价的。不合理的开发导致了能源开采的低效率和浪费，违法违规开采给人民的生命财产造成的损失更是触目惊心。第四，巨大的人口压力使得看似丰富的能源显得相对不足，而巨大的人口基数也使得每年的温室气体排放量和资源的破坏水平显得非常高。

2．外患。主要表现在国际能源的压力和发达国家对我国的直接和间接的能源掠夺。随着经济全球化的发展，资本和资源在全球范围内进行配置。在能源全球化的背景下，随着外国能源原料、产品和与能源有关的设备进入我国市场，以及外国能源资本的进入，我国的能源产业有可能受到发达国家跨国企业对我国能源市场的操纵，危机国家能源主权。发达国家凭借其资本、技术优势，通过其跨国公司对中国进行直接或者间接投资，加强对我国能源产业的控制。能源产业的不安全直接意味着能源供应的不安全。随着我国经济的发展，一些重要的战略资源进口依赖度逐年增高，使得我国能源安全供应的风险也逐年增加。与此同时，某些发达国家在我国的投资实质上是一种“污染转移”而不是清洁生产，给我国的能源生态和环境造成了极大的破坏。能源供给能力的不足在引起我们能源危机感的同时，也引起了其他国家的恐慌，出现了所谓的“中国威胁论”，这对我国参与能源国际合作，利用国外能源十分不利并将影响我国能源安全的保障水平。

三、我国保障能源安全的法律体系建构

为了应对越来越突出的能源安全问题，应当从经济政策、政治政策和国际合作的多方面角度加以努力，而这一切都需要有制度的保障。

1．宪法对能源安全问题的规定。宪法作为国家的根本大法应当对能源安全问题的解决起提纲挈领的作用。然而，综观现行宪法，对能源问题的规定仅有第九条这一条，而且还不是针对能源安全问题的专项规定，该条主要是确认了国家自然资源的所有权，规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。当然宪法对其他问题的规定也会有助于能源安全解决。例如宪法关于经济结构调整的规定、环境保护的规定、计划生育政策的规定以及国际合作的规定等同样是能源安全问题的重要内容。但是，笔者认为对于能源这一重要问题，宪法没有能够明确提出一个整体的能源理念，而宪法条文的缺失则会造成我国能源部门法的制定缺乏宪法指导。未来的宪法应当提出一个能源安全理念，应当位于能源安全法律体系的领导地位，为我国的能源安全战略和能源政策的制定提出遵循的原则。

2．加快制定能源基本法。能源基本法应当成为能源法律体系的基础大法。综观现行的能源法律法规状况，我们已经制定了《电力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》和《节约能源法》4部能源单行法，另有《环境保护法法》、《矿产资源法》等30多部相关法律，但是还没有一部《能源法》，这是我国能源法律体系的一大缺口。能源基本法律应当作为能源法律领域的“小宪法”，起着基础性作用。国家也已经意识到这个重要问题，并加快了我国能源法的制定过程。2005年底，国家启动了《中华人民共和国能源法》的立法工作。2007年12月，第一部《中华人民共和国能源法草案》(征求意见稿)(以下简称:《意见稿》)正式发布，这是我国能源法立法的重大进步，标志着能源问题要走向法制化。本次能源法立法的核心内容是确立国家的能源战略。一个国家的能源对策体系主要由三个部分构成:一是能源战略，是个大方向的指导;二是行动战略，包括能源法律、能源政策、能源规划等;三是具体的政策，比如价格政策、税收政策等。无论是能源战略还是能源政策，都应当由法律来确定，这样才能构建稳健的能源法律体系。草案对能源安全问题作出了回应，不仅设专章(第四章)规定能源安全保障问题，而且在开篇即明确提出了把保障能源安全作为能源法的立法目的。《意见稿》第一条规定:“为保障能源安全，提高能源效率，构建稳定、经济、清洁的能源供应体系，保护生态环境，促进经济社会可持续发展，制定本法。”在“能源安全保障”一章中，综合性的能源安全观得到全面的认同。草案认为能源安全问题既包括完善传统能源供应体系，也包括发展清洁能源、优化能源结构比例和能源科技创新，特别是自主创新能力培养等法制问题。从措施层面上，草案设计了以建立能源储备制度为基础，以执行预警与应急措施及能源基础设施保护为支撑的制度群，以期实现保障能源安全的目的。当然《意见稿》在能源市场、能源合理利用与环境保护和国际合作三章的相关规定也是保障能源安全的重要内容。第三章“能源市场”的相关规定主要是从经济的角度规范能源市场的运作，对能源的勘探、开发、生产、输送和分配等活动实行许可核准和备案制度，并防止能源企业的自然垄断。在能源贸易方面，国家出于能源安全和社会公共利益的考虑也设置了能源进出口贸易的管制措施，对影响能源安全以及出口经营秩序的进出口进行限制或者禁止。第五章“能源合理利用和环境保护”以“节能减排”为核心，倡导绿色GDP，并将“环境影响评价”“清洁生产”“清洁发展机制”等环境法规则融入了制度体系。保障能源安全需要积极建立“互利合作、多元发展、协同保障”的国际能源合作体制，以降低国际能源活动的风险。第七章旨在为中国“建立和完善对外能源合作机制”提供充分的法律保障。中国将合理利用国际国内两个市场、两种资源，在平等互惠、互利双赢的原则下，坚持“走出去”和“引进来”相结合，与世界各国一道共同维护全球能源安全。以上措施虽然在能源基本法中作出了规定，但是毕竟比较笼统和原则，需要结合相关的部门法进行操作，也就是我们下面要介绍的多部门综合运作的能源安全法律体系。通过对能源基本法草案的解读，笔者认为这个草案具有较高的科学性，特别是它建立了综合的能源观。有学者评价该能源法草案与其他立法在能源问题上存在交叉重叠，务虚过于务实［4］，笔者对此持不同意见。草案充分认识到了能源法不仅是一部与能源生产、供应相关的法律，而且是一个包含能源生产、能源环境保护以及能源安全保障的综合体。作为能源领域的“小宪法”，能源法的相关规定不可能做到像《美国能源法》那样事无巨细。同时我国存在众多的能源单行法，立法体制的不同决定了我国能源法所起的应该是总领性的作用，具体的操作需要综合其他的部门法发挥作用。当然《意见稿》也并非无可挑剔，尽管基本上涵盖了能源领域的方方面面，但是由于我国配套的能源单行法和相关行政法规的缺失，新法未来出台之后，实施上不免会遇到诸多不确定性，操作性会比较差，亟待相关立法的完善与跟进。

3．能源单行法需要跟进和完善。我国现行的能源部门法包括《电力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》和《节约能源法》4部能源单行法，另有《环境保护法》、《矿产资源法》等30多部相关法和诸多能源行政法规及部门规章、地方性法规。我们发现，现行的能源法律远不能满足现实的需要，主要表现在以下方面:一是相关能源部门法的缺失，突出表现在能源领域占据最重要地位的石油领域缺少专门的法律调整。比照其他国家的立法，主要能源国家都制定了自己的石油法，或者采取单门立法的形式，如印度的1934年《印度石油法》，日本的《石油储备法》，德国的《石油及石油制品储备法》和法国的《关于工业石油储备库存结构的第58—1106号法》等;或者包含在其能源法案中，如《美国能源法》、《巴西能源法》和《英国能源法》等。而我国的能源法意见稿没有关于石油的专门规定，部门法也没有专门的《石油法》，在石油领域存在立法的缺失。与之相类似，天然气、原子能等领域同样存在立法上的空白，亟需补充和完善。二是已经制定的能源部门法相对原则和宏观，缺少可操作性。很多法律法规制定的时间较早，随着经济形势的变化，特别是经济全球化的发展，已经不适应社会主义市场经济的需要。改革开放以来，我国经济建设需要外资的注入，制定了许多有利于外资合作开发的法律条款，为我国能源的合作开发作出了重要贡献。随着我国经济实力的增强和外资对我国渗透的不断加深，我们应当适时调整相关的规定，减少对外资的依赖性，保证我国能源的自主和安全。部门法的制定和完善对于能源政策的实施意义重大，未来能源部门法的制定和修改应当以能源基本法为依据，做到专业、详细，为能源安全政策的实施提供更具操作性的规定。建议抓住机遇，争取5—10年的时间，“抓重点、抓现行、快配套”，把能源法律体系健全和完善起来［5］。

4．其他法域对能源安全的支持。能源安全法律体系并非只关注能源领域的立法，其他部门法同样发挥着重要作用，特别是在特定的领域，与具体的能源产业相结合，往往有特殊的规定，这也是能源产业的特殊性和重要性所决定的。例如《中国对外合作开采海洋石油资源条例》、《中国合作开采陆上石油资源条例》等。具体说来与能源安全较密切的相关法律主要有这样几个方面:一是投资法领域。中国的外商投资企业法应当就外商对能源领域的介入进行必要的限制，通过外资企业的审批和核准进行严格把关，防止外国投资者对国内能源的控制。美国在这方面做得比较专业，美国有专门的外国投资委员会并制定了专门的《外国投资和国家安全法》负责对外商的投资进行国家安全的审查，有些项目即使符合其他法律的相关规定仍有可能被认为关涉国家安全而被投资委员会拒绝。例如，2007年中海油收购美国优尼科公司案，收购项目虽已通过了反垄断的审查，但在安全审查中夭折。我国也应当高度重视外资对我国产业安全的影响，包括外资对能源市场的控制、对先进技术的控制、对股权的控制，适时制定《外国投资法》，加强《外商投资产业指导目录》与其他法规的配套工作，加速产业安全预警体系的建设。在对外投资方面，针对国际投资的高风险，要完善我国的海外投资保险制度，积极利用双边的和多边的投资协定鼓励我国企业“走出去”，进行海外资源的开发。海外投资保险制度是资本输出国政府对本国海外投资者在国外可能遇到的政治风险提供保证或者保险，投资者向本国投资保险机构申请保险后，若承保的政治风险发生致投资者遭受损失，则由国内保险机构补偿其损失的制度［6］。二是经济法领域。首先要鼓励能源科技创新，通过知识产权等制度设计，奖励能源科技创新，鼓励开发新能源，明确国家对能源科技自主创新成果产业化示范和推广应用，特别是自主创新产品和工艺技术的标准制定［7］。其次要引入竞争机制，修订《反不正当竞争法》，指引能源产业的市场行为，防止自然垄断能源企业滥用其市场支配地位，建立多元、高效、开放、有竞争性的能源市场。我国目前的能源行业，特别是石油行业基本属于国有垄断经营，国家不仅对石油的进出口进行严格的管制，而且在国内的开采、生产、冶炼和运营环节都实行了严格的控制。这些措施有助于对石油行业的监管，保护了国家的经济安全，但是也限制了石油行业充分有效的竞争，不利于效率的提高。2008年8月，实施《反垄断法》规定，国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家将对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监督和调控，被视为反垄断法对国有企业适用的基本依据。在能源行业，未来应当逐步打破这种国有垄断的格局，适当放宽经营主体的限制，促进竞争和效率。三是环境法领域。环境保护应当成为能源安全保障的重要内容。新的能源安全观应当既包括能源供应的可持续性，还要切实保证能源环境的保护，做到可持续发展。因此，中国的能源安全法律体系应当包括环境保护法的内容。环境保护是保证能源合理与可持续利用的重要措施，我国之前的能源开发尚属于粗放型，不仅造成了大量的能源浪费还给开采区的生态环境造成了重大的破坏，加剧了能源的压力。同时，能源的不合理利用也造成了温室气体的增加，改变了局部的环境。《环境保护法》应当制定严格的环境保护标准，以此限制粗放型的能源开采和利用。要引入环境影响评价制度，定期对能源企业的环境影响水平作出评价并采取适当的措施，防止发达国家对我国的“污染转移”。对小煤矿和小矿井实行“关、停、并、转”措施，引导能源的合理开发。环境保护法应当成为能源安全目标实现的重要保障。此外，国际合作是能源安全保障的重要组成部分，进一步改革开放，更实际有效地利用国际资源和技术，比闭关自守、垄断经营更能有效地应对中国所面临的能源安全挑战［8］。在一个全球化的能源市场，能源安全是一个全球性的问题，中国不可能独立于世界其他国家解决自己的能源安全问题。中国目前和其他大国一样，是一个石油进口国。积极参与双边和多变的能源国际合作有助于我国能源安全问题的解决。目前为止，国家能源局已参与了14个多边合作机制、34个双边合作机制。中国已成为亚太经济合作组织能源工作组、东盟与中日韩(10+3)能源合作、国际能源论坛、世界能源大会及“亚太清洁发展和气候新伙伴计划”的正式成员。未来我国应进一步加强与OPEC和海湾国家的能源合作，利用东盟+3能源合作、上海合作组织等谋求能源的有效供给。尽快争取加入国际能源机构，实现国内能源价格与国际市场的接轨，应对能源价格安全问题。

［1］王庆一．能源词典［M］．北京:中国石化出版社，2005．10．

［2］国际能源署．世界能源展望2007:中国选粹［Z］．

［3］国家统计局网站．http://stats．gov．cn/tjsj/ndsj/ndsj/2007/indexch．htm，2007－02－03/2008－12－03．

［4］李艳芳．论我国《能源法》的制定——兼评《中华人民共和国能源法》(征求意见稿)［J］．法学家，2008，(2):92 －100．

［5］叶荣泗．我国能源安全的法律保障［J］．中国发展观察，2008，(1):5．

［6］余劲松，吴志攀．国际经济法［M］．北京:北京大学出版社，2000．248．

［7］吕振勇．能源法简论［M］．北京:中国电力出版社，2008．88．

［8］陈新华．能源改变命运——中国应对挑战之路［M］．北京:新华出版社，2008．144．

［责任编辑 陈 静］

D922．67

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1671－6701(2011)01－0064－05

2010－12－15

赵 栋(1985－)，男，山东日照人，对外经济贸易大学法学院博士研究生。