公共政策与政策问题的关系分析

杨成虎，傅正华

(北京信息科技大学公共管理系人文社科学院，北京100192)

公共政策与政策问题的关系分析

杨成虎，傅正华

(北京信息科技大学公共管理系人文社科学院，北京100192)

在人们的传统认识中，公共政策与政策问题的关系似乎是直接的、对称的和静态的。但是对二者关系重新进行分析研究表明，公共政策与政策问题是一种交互影响关系，这种关系本质上是非对称的、间接的和动态的。对这种关系及其本质的准确把握，将直接影响到公共政策的质量，因而应当成为人们理解公共政策与现实联系的重要组成部分。

公共政策;政策问题;非对称间接联系;非对称动态联系

自哈罗德·拉斯威尔于1951年开创政策科学以来，“以问题为取向、以解决问题为核心”一直被认为是政策科学区别于纯粹社会科学理论的一个突出特征。正是“问题取向”意识使得政策科学朝着一门作为应用社会科学的政策分析的方向发展，并最终使政策分析成为政策科学的重心，也正是对“问题意识”的强调使拉斯威尔提出了迄今仍居于基础性范式地位的“政策过程阶段论”。按照这一理论框架，政策问题是公共政策过程的逻辑起点，公共政策的最终目标是解决既定的政策问题，二者之间似乎是一种直接的、对称的、静态的关系。然而，在现实世界中，因对政策问题与公共政策关系的把握失误而导致政策失败的例证可谓比比皆是，这说明公共政策与政策问题的关系可能并非“政策过程阶段论”所描述的那样简单。因此，在已有研究成果的基础上，进一步探寻公共政策与政策问题的关系，进而准确理解它们之间复杂的联系就不单纯是一个理论问题，而是直接关联着公共政策的理性化和科学化这一现实问题。

一、公共政策是政策问题的一个重要来源

政策问题确实是公共政策过程的逻辑起点，其重要性是不言而喻的;若没有政策问题，自然谈不上公共决策，也就无所谓政策执行、政策评估和政策终结了。对于“政策问题”的含义，尽管学者们有不同的界定，但都不否认政策问题是一种客观存在的事实，表现为价值冲突、利益失衡等现象;它是公共问题或社会问题的一部分，是被政府纳入议事日程并开始着手解决的社会问题。作为一种客观存在的事实，人们自然关心“政策问题从何而来”这一问题。对此，政策科学主要有两种解释范式:第一，从经济学的角度研究公共政策的学者倾向于“市场失灵论”解释，其基本逻辑是，市场机制是人类迄今为止所能找到的最有效的资源配置机制，但市场机制不是万能的，它无法解决诸如垄断、公共产品提供、外部性、信息不对称、宏观经济波动、收入分配等问题，需要借助市场以外的力量来校正，政府就是这样一个具有比较优势的组织，因而，政策问题来自于“市场失灵”。第二，从政治学或行政学的角度研究公共政策的学者倾向于“逐级转化论”解释，他们认为政策问题的形成遵循的是“私人问题→社会问题→公共问题→公共政策问题”这一逻辑链条。该链条包括三个分界线:其一，是否超出个人的解决能力范围成为社会问题;其二，是否出现较多人反应的社会性诉求而成为公共问题;其三，是否为社会权威或政府认定而成为政策问题［1］。

上述两种研究取向虽然在政策问题的来源上存在分歧，但都未将政府及其政策视为政策问题的一个潜在来源。其中的一个重要原因在于，现代公共政策研究是在政府干预不断加强的大背景下从“幕后”走向“前台”的。随着20世纪30年代全球经济大危机的爆发和蔓延，“看得见的手”迅速取代了“看不见的手”，“管得最少的政府”也迅速让位于“大政府”，这种转变背后的逻辑是政府的“道德人”预设以及对公共政策的规范性认识，即公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案［2］。不过，现代经济学，特别是公共选择理论和新制度经济学的研究表明，政府并非一个自动追求社会福利最大化的组织，而是一个有着自利动机和特殊利益的主体，甚至有着一双“贪婪的手”。

其实，在政策科学理论中也存在类似的看法，只不过没有引起重视而已。罗伯特·埃尔顿认为公共政策是“政府机构和它周围环境之间的关系”，若令PG为政府政策，G为政府，E为环境，则这一界定可以表述为PG=f(G，E)。该定义的独到之处在于，它从政治生态学的视角将政府视为一个“镶嵌”于环境中的组织(行为)系统，将公共政策视为政府与环境之间的纽带，视为政府求得与环境稳定共存的一种手段。戴维·伊斯顿的政策系统理论也持有大致相同的看法。伊斯顿认为，公共政策是环境与输出交互影响的产物，环境中存在的问题形成了压力，迫使政府或决策系统做出反应，进而出台政策回应问题，如此循环往复，以至无穷。埃尔顿和伊斯顿观点的共通之处在于，他们都将政府视为一个非中立的行动者，将公共政策视为政府的一个系统的行为过程，即为解决自身与环境的矛盾而采取的行动，这种行动未必以公共利益最大化为目标，因而在环境与输出(公共政策)交互影响的过程中，政府可能就是政策问题的一个来源。

如果我们承认政府及其政策也是政策问题的一个重要根源，那么在观念层面上就必须破除“政策万能论”的神话，充分发挥市场在资源配置中的基础性地位以及社会的自组织功能;如果我们承认政策问题本身就是上一轮公共政策的“副产品”(负效应)，后续政策不过是对前置政策的“补救”与完善，那么公共决策者就必须在当下的政策问题与前置的公共政策之间建立起某种联系，将特定政策问题置于政策变迁的历史长河中加以考量，从长远的角度全方位考虑公共政策的正负效应，自觉克服各种不良决策行为，不断加强自身的政策学习能力，提高公共决策的水平［3］。此外，如果公共决策者能够确认此前的政策就是当下政策问题的重要根源，那么操作层面上的最佳的抉择自然就是终结该项政策。

二、公共政策与政策问题的非对称间接联系

事物之间的普遍联系决定了任何一个政策问题都必然是多个因素共同作用的结果，这些因素从理想形态上说可以归纳为三类:政策问题的根源、直接影响因素和间接影响因素。受人类“有限理性”的制约，真实世界中的决策者很难将政策问题的影响因素一个一个地列举出来，并确定这些因素的性质(即确认某一特定因素属根源因素，还是直接影响因素，抑或间接影响因素)及其作用于政策问题的机制。在绝大多数的情况下，决策者只能找到有限的影响因素并试图通过公共政策行动加以消除。因此，任何一项公共政策都不可能百分之百地解决一个既定的政策问题。如果这一点是肯定的，那么从政策解决政策问题的程度来看，二者就不可能是完全的对称关系;相反，非对称性才是公共政策与政策问题关系的常态。

公共政策与政策问题关系不仅是非对称的，而且也是间接的，这种间接性首先是由政策目标决定的。所谓“政策目标”，即在解决政策问题的前提下所确立的通过政策行动所要达到的具体目的，以及衡量目的是否达到的各项指标。简单地说，政策目标就是“将政策问题解决到何种程度”的问题。从理论上说，我们可以根据政策问题的影响因素类型将政策目标也区分为三类，即针对政策问题部分或全部根源的“治本型”政策目标、针对政策问题直接或间接影响因素的“治标型”政策目标和针对政策问题根源及影响因素的“标本兼治型”政策目标。

尽管最为理想的政策目标是“标本兼治型”，次优的政策目标为“治本型”，最后为“治标型”，但在不同的决策情境下针对不同的政策问题，三类政策目标之间并没有高低优劣之分，也不存在孰先孰后的问题。因为“解决问题”还是“改良问题”受制于太多变量或因素的影响，其中一些因素是可控的，另一些因素则是不可控的。同时，针对政策问题的任何一个根源或影响因素，都可单独形成一种政策目标，针对政策问题的若干个根源或影响因素又可形成多种政策目标，政策目标的总数量从理论上说应当等于政策问题不同根源和影响因素排列组合的数量。不同的政策目标意味着不同的政策方案，政策方案的总数量也应当等于政策问题不同根源和影响因素排列组合的数量［4］。如果我们假定政策目标是“标本兼治型”，那么彻底解决政策问题的政策方案设计必然存在两种思路:其一，在同一时空范围内针对政策问题的所有影响因素同时出台多个相关的政策;其二，在同一时空范围内不求一劳永逸地解决政策问题，但求改良问题或消除问题的某些因素，留待后续政策再行解决。这就是“理性主义”途径与“渐进主义”途径在解决政策问题上的争议焦点所在。由此我们也就不难窥见，公共政策与政策问题并不是直接的对称关系，而是通过政策目标这一中介所形成的由多个政策所构成的政策体系对单个政策问题的非对称关系。

那么，这种非对称间接关系的形成是由哪些因素决定的呢?实际上，从政策问题分析到政策目标的确定，从政策思路的形成到政策方案的拟制，既要受制于决策者的主观认识，也要受制于客观的外部条件，前者包括决策者的价值观、信念、人格、意志、责任感等;后者包括法律、组织制度和规章，决策者所能调动的人力、物力、财力、信息、权威等政策资源等。显然，如果决策者是“全知全能”的“仁慈的君主”，他能够确切地诊断出政策问题的所有影响因素及其作用机制，并将政策目标确定为根除政策问题的所有影响因素，特别是他还拥有无限的权力和足够的政策资源，那么政策问题与公共政策肯定是直接的对称关系。然而，如此完美的政策过程大抵只能在“乌托邦”里去寻找。既然人类生活在一个永远也不可能完美的政治世界中，那么作为政治过程的政策过程自然也不可能是完美的。这种不完美主要表现在如下四个方面:第一，决策者的任期限制决定了他们必然内在地具有政策机会主义的倾向，追求“短、平、快”的政策效果和立竿见影式的公共政策绝不是一时的“心血来潮”，而是“理性选择”的结果。第二，受“有限理性”的制约，单靠决策者个人很难清楚、彻底地知晓政策问题的所有影响因素，从而也就难以制定出理性、科学的政策方案。第三，尽管从规范意义上说政策目标应当以公共利益为考量基准，但在现实中不免夹杂决策者个人的“偏见”(这里是指心理学意义上的偏见，并不具有贬抑的含义)，即使决策者具有强烈的责任感和使命感。第四，政策问题的无限性、政策目标的主观性与政策资源的稀缺性矛盾，决定了任何政策所能释放的能量必然是相对有限的。所有这些都本质性地规定了公共政策与政策问题之间必然是一种非对称的间接联系。

公共政策与政策问题的非对称性间接联系提醒我们，公共决策过程既是一个事实判断过程，也是一个价值选择过程。在此过程中，既有理性的智力因素的参与，也有非智力的情感因素的参与;政策问题与公共政策发生关联的“桥梁”和中介是决策者的主观认识，因此，决策者只有不断内化科学发展观、树立“以人为本”的思想，才能使“主观”的公共决策过程无限逼近“客观”的政策问题。这种非对称性间接关联也在提醒决策者，在决策过程中决不可奢望一蹴而就把政策问题解决到最佳理想状态，也不可奢望政策实施后相关的政策问题便会迎刃而解或彻底消失;相反，决策者应充分考虑政策问题的复杂性，善于将公共政策所珍视和追求的价值转化为政策目标，尽可能客观地估量各种主客观条件，科学取舍，量力而行，适时推出经济高效的政策，持续致力于政策问题的解决。

三、公共政策与政策问题的非对称动态联系

如前所述，政策问题的影响因素不仅众多，而且还在不断变化，人们自然会问“公共政策解决的是问题的现在还是问题的将来”。为了回答这一问题，我们就不能满足于对二者关系的静态考察，还必须对其进行动态分析，这就涉及到公共政策与政策问题在时间序列上的关系。

从时间上看，政策问题起源于过去，存在于当前，解决于未来。这决定了决策主体的决策活动也必须跨越过去、现在和未来三个时空。首先，公共决策应当立足于当前、着眼于现实，这要求决策者对既定的政策问题及其影响因素、作用机制的现状有着非常清晰的认知，否则必然将公共决策推向荒谬绝伦的地步。其次，由于公共政策是一种典型的“体验商品”，甚至是“后体验商品”［5］，其有效性只有在完全付诸实施后一段时间才能得到检验。因此，公共决策虽然以当前为切入点，但其聚焦点自始至终都应当在未来的某一时空中锁定变化发展中的政策问题，否则就有可能导致“政策方案现在有效而在未来无效”的尴尬结果。最后，为了更深入地理解政策问题现在“是什么”和未来“应当是什么”，从而达到把握政策问题在未来特定时空中发展变化趋势的目的，决策者还必须回到“过去”，弄清楚政策问题的“前世今生”及其发生发展的原因。我们将公共政策与政策问题在时间序列上的这三重关系概括为“三维时空中动态链接关系”。

公共政策与政策问题的三维时空中动态链接关系，从根本上说是由政策问题的历史性和动态变化性所决定的。政策问题的历史性是指，任何政策问题的产生都不是突发性的，而是要经历一个逐步发展和演变的过程才会达到普遍化、严重化的程度，尤其是新的公共政策问题很可能是此前政策遗留或衍生的，也可能是环境与事态的新变化所致［6］，也就是我们通常所说的“冰冻三尺，非一日之功”。政策问题的动态变化性是指，政策问题虽然具有相对的稳定性，但又随着问题的解决程度、影响范围的变化和时间的推移产生变化和发展，也就是说，政策问题并不因被决策者认识到、被提上议事日程或被纳入政策规划而停止变化，但这种变化并不是没有任何稳定性，也不是没有任何规律可循。具体地说，政策问题的发展变化既有受环境中诱因的驱动而发展变化的一面(比如，政策问题的直接影响因素与间接影响因素的相互转化、一些影响因素的消失、新的影响因素的出现等)，也有按照自身规律发展变化的一面(比如，政策问题的根源因素，虽然不能排除发生突变的可能，但相对而言处于较为稳定的状态)。

公共政策与政策问题的三维时空中的动态链接关系具有明显的方法论启发意义，这种启发意义主要表现在如下六个方面:第一，公共政策与政策问题的关系贯穿于政策运行的全过程，而绝非政策问题认定之后或者公共决策完成之后，这种关系就会随之消失。因此，“政策问题是公共政策过程的逻辑起点”这一判断仅仅解决了公共政策的起点问题，除此之外没有为人们提供更多的信息，反而容易使人们忽略政策问题与公共政策的内在复杂关系，从而影响政策解决政策问题的有效性。第二，任何一种对政策问题的表述均暗含着对该问题成因的判断和对解决问题途径的设想，且“成因判断”在时间上先于“解决途径”;同时，政策问题的影响因素随着时空的变迁而处于不断变化之中，因应政策问题变化中的政策也必须随之进行调整，这就要求决策者对原有的政策问题进行反复构建，以便使政策或策略能够解决变化着的政策问题。第三，为了避免无效政策方案的出台，决策者必须充分运用时间序列分析法等科学方法，寻找政策问题发生、发展的轨迹，把握问题的诱因，密切跟踪这些诱发因素在未来特定时空中的发展变化趋势，以提高政策的“命中精度”。第四，为了使政策方案具有可行性或可接受性，决策者必须借助现代预测技术，把握好政策方案实施中宏观背景的发展趋势，特别是宏观背景中与政策问题解决相关的有利和不利因素相互转化的可能性，给定政策实施的必要条件，使政策方案能因应政策问题的变化发展衍生多套具有实时针对性的备选方案。第五，在政策付诸实施后，决策者仍需要密切关注政策问题的变化趋势、政策在解决问题的效果以及政策问题是否随之发生了变化，以此作为政策实施过程中的政策调整的主要依据。第六，在评估政策效果时，决策者的主要依据仍然是政策问题是否得到解决或有效缓解，同时也要对政策实施后产生的负效应及其是否产生新的问题作出判断和评估。总之，公共政策与政策问题的关系是一种贯穿于政策全过程的互动关系，它要求决策者不断深化对问题的认识，不断重新建构问题，不断调整政策，最终使公共政策与政策问题保持同步变化性，以提高政策的有效性和精准度。

现在，我们可以对公共政策与政策问题的关系作一总结。政策科学领域流行的两个公理式判断(政策问题是公共政策过程的逻辑起点，公共政策的最终目标是解决既定的政策问题)未能真正揭示出公共政策与政策问题的内在逻辑关联。我们的分析表明，公共政策与政策问题是一种交互影响关系，这种关系本质上是非对称的、间接的和动态的，对这种关系及其本质的准确把握无疑将直接影响着公共政策的质量，因而应当成为我们理解公共政策与现实联系的重要组成部分。当然，这并不表明我们对公共政策与政策问题关系的分析已趋于完善，事实上，这一领域仍有许多有待进一步研究和澄清的问题，比如，如何在政策主体博弈互动的情景中分析公共政策与政策问题的关系，如何考量政治因素在二者关系中的地位，政策问题的话语主导权与公共政策的关系等。不过，囿于篇幅和学力，本文只能止于此了。

［1］胡宁生．现代公共政策学［M］．北京:中央编译出版社，2007．197 －199．

［2］［6］宁骚．公共政策学［M］．北京:高等教育出版社，2003．185，299．

［3］杨成虎．论政策问题构建的逻辑与程序［J］．学习与实践，2010，(2)．

［4］杨成虎．分析性政策方案创制的逻辑与程序［J］．领导科学，2010，(4)．

［5］［美］戴维·韦默，艾丹·维宁．政策分析——理论与实践［M］．戴星翼等译．上海:上海译文出版社，2003．103 －106．

［责任编辑 王亚伟］

D601

A

1671－6701(2011)01－0046－04

2010－12－30

杨成虎(1970－)，男，陕西澄城人，硕士，北京信息科技大学公共管理系副教授;傅正华(1958－)，男，湖北当阳人，硕士，北京信息科技大学人文社科学院教授。