行政领域委托代理关系中的公务员道德风险及其化解

孙皎皎 李宁娟

（上海师范大学 上海 200234）

一、行政领域的委托代理关系

委托代理关系虽源于经济学领域，但却广泛存在于社会各种组织形式中，行政领域当然也不例外，而且存在着多级委托代理关系。

从国家权力归属的角度来看，委托代理关系可以划分为两种类型：公民和权力机关之间的委托代理及权利机关和各级官僚执行组织之间的委托代理。

根据社会契约论和人民主权学说，公民是国家权力的所有者，政府是国家权力的行使者。因此政府必须代表其公民具体行使国家的各项权力，维护公民的利益。为了使国家的各项政策得到贯彻和落实，同时受限于中央政府的直接管理能力，各级官僚行政机构便应运而生。然而机构仅是载体和平台，只有各级机构的职能范围具体落实并形成各级公务员的职责，国家才能够正常运转，履行其职责。由此，自上而下建立起的层层委托代理的权利链便形成了。在这种多层委托代理关系中民众是公共权力的最终所有者,官员是公共权力的终极代理者。同时，他们所掌握的行政资源及其特有的主观能动性使得行政领域的委托代理关系在形式上更为多样化。

二、公务员道德风险的含义、表现及危害

（一）公务员道德风险的含义

本文对于公务员道德风险的含义的界定借鉴其在经济学领域中“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时作出不利于他人的行动”的论述，认为，所谓公务员道德风险是指，公务员在履行其职能时，利用其拥有的行政权力，甚至以损害国家和公民的利益为代价，谋求自身利益最大化行为的可能性。

（二）公务员道德风险的表现形式

首先，行政效率低下。一是由于没有有效的监督激励机制，二是公务服务提供的垄断性，作为相对理性经济人，公务员自然没有足够的压力或动力去改善自己的工作行为方式、提高工作效率、优化公共服务的质量，更无法调动其自身工作的积极性、主动性和创造性；其次，作为代理人的公务员会形成一个具有特殊的利益的团体，并倾向于在正常的委托代理活动中使自己的利益最大化，最直接的表现就是公务员开支种类的增多和开支数额的增加；再次，政策失灵现象时有发生，这种不顾社会和公民的利益，仅仅从个人的得失出发，片面地追求短期政绩进行决策所造成的社会、经济危害是无法估量的；再者，“规制官员俘获”现象的存在，这种权钱交易所带来的危害是不言而喻的，只会更大面积地滋生腐败。因此只有在最大程度上遏止公务员的寻租、创租、抽租等道德风险行为，才可能从根本上杜绝这种现象的发生。

（三）公务员道德风险产生的危害

布坎南认为道德风险在经济领域与政治领域之间的重要差异并不在于人们追求的价值或利益的不同，而在于人们追求自身利益时所处的条件。考虑到公务员身份的特殊性，我们有理由认为公务员道德风险产生的危害和影响较之于其它领域更为严重和恶劣。

1.扭曲市场机制，阻碍社会经济发展。公务员寻租、创租、抽租等道德风险现象的存在不但错误地引导市场主体的行为更会腐化整个市场的风气；不仅会提高整个社会经济交易的成本而且会扭曲市场机制的正常运作；既扼制了中小企业主的投资热情，又导致市场竞争机制的畸形运转和发展。长此以往，必然使社会经济发展陷入恶性循环。试问，一个垄断横生、竞争失效的社会怎么可能保存孕育经济内生机制和动力并带来长远发展呢？

2.侵蚀政府科学决策的能力，导致政策低效率。所谓政府政策的低效率是指所执行的政策不能确保资源的最佳配置。一方面，作为独立理性的经济人，各级公务员作为一个特殊的利益“团体”，他们有条件和动机依据个人效用最大化原则来进行决策，而非在最大程度增加公众和社会的利益。另一方面，规制俘获现象的存在，或维持现有的不合理政策实施格局，或出台不公正的新政策，或阻碍旧的不合理的体制的废除，或使进步的科学的举措举步维艰，这无疑会降低政府公共行政效能，甚至逐步侵蚀其科学决策的能力。

3.破坏法制建设，腐蚀社会道德。政府和其它经济组织最大的不同就在于：政府最终追求的是公平和正义，是为增进全社会的福利而奋斗的。如果一个国家的公务员道德风险现象得不到有力有效的控制，无疑会加速此种腐化思想和行为的滋生和蔓延。作为国家的权利机构，政府这种行为会给社会各个行业和领域带来不可挽回的负面示范效应，社会道德遭受腐蚀是在所难免的。

4.侵蚀政府的合法性，威胁到执政党的执政地位。保持经济的持续发展、推动社会总体福利水平的不断增长、维护社会的公平正义是政府强化其合法性程度的重要途径，也是执政党稳固其执政地位的关键。然而，行政领域的公务员道德风险现象轻则降低政府行政效率，重则降低政府政策效率，这些无疑会阻碍和抑制社会经济的增长，破坏社会的稳定，降低整个社会的福利。公民对于政府政策和行为的不满和失望也必然导致对执政党执政能力信心的丧失。

三、公务员道德风险产生的原因

（一）公务员和公民激励不相容现象的存在

和任何一个相对理性的经济人一样，作为具体利益承载者公务员有其利己主义倾向的内在动因。在公共政策执行代理人的利益函数中，公共政策的整体利益和他们自己的个人利益都只是其中的一个变量。而其所处的特殊环境和条件会加剧这种行为的产生，当公务员个人和公民的公共利益相悖时便会产生公务员的道德风险现象。

（二）委托代理关系中信息不对称现象的客观存在

显而易见，较之于公民，公务员群处于信息优势地位，会拥有较多关于公共政策的信息。而且，在很大程度上，行政领域的代理人还掌握这些信息传递的途径、渠道及数量的主动权。

（三）政治体制与经济体制的不协调

市场经济是有其自身的发展规律，但也需要政府的宏观调控和政策的引导。但是在现实生活中，两者很难达到一种完美的匹配。行政权力过多过强干预市场经济的惯性、相关行政监督制约机制的失灵、某些经济领域法律法规的不完善甚至漏洞、政府政策在执行过程中主观色彩和非制度化过重等旨在市场经济相适应的制度体系在设计和执行上的漏洞都在客观上加剧了公务员道德风险发生的机率。

（四）行政权力缺乏有效制约

政府代表本国公民对国家进行治理，从这个层面上来说，公共行政权具有至高无上的地位。同时，由于公共管理工作的专业性、复杂性及时效性等客观条件的约束，使得公民无法也无力对公务员的行政权力进行有效的监督。加之，某些公共权利在设置上就缺乏有效的制约机制或机构，这会加剧公权滥用现象的发生，公务员的道德风险更是无可避免了。

四、化解公务员道德风险的对策

（一）建立健全双方的信息沟通机制

尤其是着力完善政府的信息公开机制，因为，信息是利益主体参与博弈、作出行动决策的基础性条件。一方面，要拓宽利益主体的参与渠道。要正确合理地引导、规范博弈活动，必须为双方提供交流的制度环境、社会氛围和操作性强的方法路径。另一方面全程公开政策执行、评估、监督的信息。这是制约公务员利己主义倾向的关键一环，能够有效压缩政策执行主体违背契约精神展开博弈的策略空间，加之，利益主体可以有效地进行监督，也就增加了公务员的机会主义行为的成本。

（二）强化责任共担机制

首先，要做到权责对等，职责划分明确。强调责任共担的基础就是各部门各级别公务员之间存在着清晰、严格、合理、适当的责权分工并要以法律、法规或条例的方式加以确认。避免职责划分过程中可能出现的重叠、模糊或归属不清等情况的出现。

其次，加快责任共担的法律化制度化进程。要使失职的公务员承担其自己应付的责任，要从宏观和微观两个方面着手，真正做到“由谁负责，应负何责，如何负责”。宏观上，在法律甚至宪法层面上有充足的理论依据，这也使官员负责制实现合法化、系统化、制度化的基础；微观层面，必须构建完善、缜密、刚性、具体的规范和操作程序，并以有效的方式加以公示，既能够保障操作中的追究力度、提高问责效能，还可以有效降低公民维护自身合法权利的成本。

再次，建立多层次、弹性的惩处机制。也就是说，要根据公务员所承担的权责、失误的性质、对社会公众造成损失的大小、波及范围的大小、影响程度的深浅、性质的不同等来衡量和确定惩处的性质、力度和广度。

（三）优化博弈双方的利益整合机制

当博弈规则较好地体现了公务员群体的利益诉求，即使不施加外部的强制力，也能督促代理方积极地维护委托人的利益。因此，我们可以从源头入手，在制定博弈规则的时候就引入有效整合双方利益的思路。

首先，维护公务员合理的利益取向，约束其失常利益诉求。一般而言，任何团体或组织都是具体利益的承载者，公务员也不例外。所以，一方面必须建立健全各级公务员合理的利益诉求、表达机制。另一方面，要避免可能出现的追逐失常利益的行为，就需要在法律和制度的层面对不同类别的公务员的合理利益做出明确划分和界定，同时以制度公示的形式保证利益调整的透明性和稳定性。

其次，制定科学合理的激励机制。可以分为正面激励和负面激励，正面激励的途径如下所述：第一，建立多元化、多层次、立体的考核方式；第二，实施公务员职业生涯规划计划，让公务员明确自己的职业发展方向，即增加其在追求失常利益时的成本。负面激励机制可以通过以下几点来实现：第一，结合各层级部门的实际情况，建立淘汰机制，由此唤醒他们的职业危机感，使他们自发地追求高效的工作方式，更好地履行自己的职责；第二，在制度设计时，增加惩处标准的层次性和多样性，通过惩治制度的完善威慑和约束某些公务员的道德风险行为。

（四）加强监管力度

任何不受监督的权力都会被滥用，这是一个不争的事实。同样，为了防治公务员的道德风险行为，有效的监控体系是不可或缺的，甚至可以说是至关重要的。

1.要进一步完善实施监察的法律法规体系。不仅要在宪法中予以明确的肯定，完备相应的实体性法律法规，还需要根据实际情况制定不同类别的详细缜密可操作性强的程序法令和文件。合理配置不同类别的监察机构的职责范围，并合理设计他们之间的协调配合机制，形成强大严密的监察合力。

2.建立相对独立、专业性强的监察机构。要真正起到对各级公务员的监察作用，就必须从根本上改变监督主客体共存的现象，减少有利益关联的机构或领导对监督执法的干预。不仅要在法律上提供其执法监察的合法性，更要在实际执行过程中扩大其权限，树立其在执政体系中的权威地位，最重要的是维护和强化其在开展监察工作中的相对独立性。

3.完善实施社会监督的支持机制。方法是多样的，比如，通过法律或制度途径拓宽疏通公民实施监督的政治渠道，完善相应的对监督者的保护机制，强化新闻等大众舆论的独立性，最重要的一点就是加快公民社会的建设。

（五）建立统一完善的公务员政绩评估体系

研究发现，机会主义更容易发生在一次性的交易中。这也给我们一定的启示，即，增强委托代理关系的稳定性，只有这样才能降低代理方实行机会主义行为的概率。我们可以在区分不同行业不同层级的基础上，为公务员建立标准统一的政绩评估体系。这份“成绩单”必须在公务员正式得到任用前予以公式，作为任用考核的一个重要参考标准，这能够有效避免委托人在不了解其执政能力的情况下出现的人事不合理配置。同时，也明显增加了某些公务员在追求个人非常利益时的成本，即能够起到很好的约束作用。

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