党内民主决策视野下的党内监督

陈科 宗帅

（井岗山干部学院 江西 井岗山 343600）

党内监督是指在党内政治生活中，党员之间、组织之间、党员与组织之间按照党章和其他党内法规的有关规定以及国家法律，从思想、组织、纪律等方面，对党组织和党员执行党的路线、方针、政策和党内法规情况的监察和督促。党内监督是提高中国共产党科学化民主化决策能力的重要途径。中国共产党作为中国唯一的执政党，执政党的决策能力是执政能力的重要组成部分,是执政党驾驭全局、取得事业成功的关键。提高决策正确率、减少失误率，从而以正确的决策来保证改革开放和社会主义现代化建设顺利进行，防止犯大错误。这需要建立有效的监督制度。邓小平同志告诫全党：“在中国来说，谁有资格犯大错误?就是中国共产党。犯了错误也影响最大。因此，我们党应该该特别警惕。”而警惕的有效手段之一，就是加强和健全党内监督机制，更好地发挥党内监督制衡保证作用。

一、党内监督对于实现党内民主决策的积极作用

党的执政能力突出表现在决策能力，以及对决策的执行能力。党的决策活动对党的事业极其重要，关系到党的事业的成败，因此必须保证党的决策正确和得到有效执行。加强党内监督是实现党的决策正确和有效执行的基本条件。

（一）党内监督可以为党的正确决策提供必要条件

决策是人的主观见之于客观的东西，决策的正确性取决于决策在多大程度上反映了客观规律。由于人的认识能力的有限性，不可能在所有决策中都正确地反映客观规律，出现决策失误是正常的，但是必须努力降低出现决策失误的可能性。因此，为了减少决策失误，必须探索研究正确的决策原则、制度和方法。我国封建统治者有虚心纳谏和谋之于众、断之于独等适合其封建政治制度的决策方法，西方资产阶级国家在重大政治问题的决策上实行分散平衡决策权，由行政首脑建议、议会批准、司法复审的决策制度。无产阶级政党在长期的革命实践中形成了一系列民主科学的决策原则、制度、方法，例如，党的重大问题提交党的各级代表大会讨论决定，党的各级组织实行集体领导，党员对党的事务育批评权、建议权、讨论权等，我们党还形成了从群众中来，到群众中去的决策方法。党内监督的重要作用就在于通过保证党内这些民主科学的决策原则、制度、方法在决策活动中得到有效的遵守。

（二）党内监督可以保证党的决策的正确执行

任何一项好的决策如果得不到执行或执行得不好，那么这项决策就没有任何实际意义，起不到任何作用。由于决策者和执行者的思想认识不同，执行者能力水平的局限等，决策执行中难免出现一些偏差，例如有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策等，而要解决这些问题就需要党内监督。首先，党内监督可以保证决策得到及时执行。所谓及时执行就是按规定的时间要求执行决策，这是保证决策富有效率的基本条件。党内监督可以通过跟踪了解决策执行的进度情况，对决策执行迟缓无力的现象采取相应的措施，促使决策按时进行。其次，党内监督可以保证决策得到准确执行。一项决策包括许多具体规定和要求，能否准确地执行这些具体规定和要求，直接涉及决策能否真正落实。党内监督可以通过详细检查决策具体内容的各个细节的实施情况，发现并纠正决策执行中不符合规定要求的情况。再次，党内监督可以保证决策目标的全面实现。一项决策的目标可以由许多具体的目标组成，这些具体的目标具有内在的有机联系，一项具体目标不能实现，不但影响总目标的实现，而且其他目标的实现或实现后所产生的实际效果都要受到影响，因此必须全面实现决策目标。党内监督可以通过对决策目标实现情况经常性地全面检查，使每项具体目标都能实现。

（三）党内监督可以使决策在执行中更趋科学

一项决策是否正确，只有经过实践的检验才能证实。党内监督在监督决策的执行中，可以发现决策产生的实际效果到底如何，可以进一步发现决策目标是否符合客观实际，是否可实现或有多大实现的可能，可以发现决策的目标和实现目标的方法、步骤、措施是否协调。可以说，党内监督是党内决策的反馈机制。根据党内监督所获得的监督信息，可以进一步衡量决策的正确性和可行性，随时进行跟踪决策。如果发现决策完全正确，则完全执行；如果发现决策不完全正确，则修正；如果发现决策是错误的，则废止。总之，通过党内监督，可以使决策更加符合客现实际。

二、当前党内监督存在的突出问题

我们党在长期的执政过程中已经初步形成了一套独具特色的监督体系和与之相适应的监督制度。党内监督机制在形式上较为系统和全面，也是有效能的，在党的建设和发展中发挥了监督保证作用。但是随着改革开放进程的加快、社会主义市场经济的发展，我们国家和社会步入了体制转轨、社会转型、结构调整的变革时期，党内监督机制的一些具体环节日益显露出与现实形势发展不相适应的现象，致使权力制约乏力。因此，需要我们在社会主义市场经济发展的大背景下来衡量考察现行的党内监督机制，找出不足之处，并加以修正。

（一）监督意识不强

就监督主体而言，缺乏依法行使党内民主监督权利的责任感和自觉性。具体表现在“不会监督”、“不敢监督”、“不懂监督”、“不愿监督”四个方面。“不会监督”指的是部分党员、干部对党章党纪特别是党内监督法规制度的学习不深入，对党内监督的方针、任务、内容与方式缺乏了解，导致在实践中不懂得监督什么，如何监督，以及如何保护自己等；“不敢监督”指的是部分党员干部怕报复、怕伤和气而不敢监督；“不懂监督”指的是执行主体对党内监督本质和党内监督规律缺乏正确认识和准确把握，以至监督劳而无功；“不愿监督”指的是部分党员干部对党员监督权利缺乏深层次认识，对党内监督采取漠然态度。

就监督客体而言，一些党员领导干部口头上重视监督，思想上却把监督看成是对自己行动的束缚和对领导权威的影响。有的领导干部缺乏党内平等的民主意识，自持位高权重，自觉不自觉地把自己当成特殊党员，凌驾于党组织之上，只许自己监督别人，不许别人监督自己，认为组织监督是不信任白己，专门机关监督是跟自己过不去、找麻烦，一殷党员群众监督是不自量力、自找苦吃，以至于出现“财务一支笔、用人一言堂、大权一把抓”的专横跋扈现象。有的甚至还想方设法逃避监督。一方面是“防监督”，对来自党组织、党员和专门机构的监督，时刻保持苔戒防备状态，甚至设置障碍干扰监督；另一方面是“躲监督”，想方设法钻政策法规的空子，甚至对违纪违法问题作技术处理，冠以正当理由，巧妙躲闪，使监督“击不中目标”。

（二）监督领导体制不顺

党章规定，党的领导体制由党代会、党委会、常委会三个层次构成，按照党章规定和民主集中制原则，这三个层次之间的关系是：党代会领导党委会，党委会领导常委会，相应地党内民主监督体制也应该是：党代会监督党委会，党委会监督常委会，其中，党代会在同级党组织中拥有最高监督权。然而，在实际运行中，上述关系往往被颠倒。造成这种现状的原因是相关规定有漏洞。按照党章规定，党代会每五年召开一次，这造成党代会在闭幕期间难以对党委会和常委会进行监督；下届党代会召开前，党委会、常委会人选等重大问题，基本已经确定，党代会往往成为对上届党委会、常委会所确定的下届党委会、常委会成员的认定。

另一方面，纪检委依附于党委会，监督权与执行权被扭曲。党的纪律检查委员会是党内民主监督的专设机构，负有对同级党委会、常委会及其成员检查监督的职能。由于纪检委受同级党委领导，它的机构人员构成、主要人选等都由同级党委决定，纪委书记又是同级党委会或常委会成员，这就使党委会、常委会存在重大问题的决策中出现错误时，纪检委难以开展监督。同时，党委会、常委会主要成员的错误，往往由上级纪检委进行查处，这实际上剥夺了下级纪检委对同级党委会、常委会的监督权。而且，纪检委对党政负责人的查处还要报党委会批准，如果党委会不同意，纪检委不能进行查处。这种现象的存在，致使纪委会的功能大打折扣。

（三）监督管理机制操作不当

现行的一些党内监督管理机制从理论上看可行，但可操作性不强，在执行过程中，或软弱无力，或变形走样，有违设立制度的初哀。一是党内民主监督渠道不够通畅。有些党组织在民主生活中，沉于形式，保持一团和气，党内批评难以开展，失去党内民主生活的应有之义。二是预防监督机制运作不灵。预防监督机制存在的问题主要反映在现有的事前、事中监督制度上可操作性差，防范和约束效能不强。三是党务公开不到位。公开监督机制不完善。公开监督是党内监督的基本原则，但现行的公开监督机制还很不完善；党务不够公开和党员领导干部的财产不透明，这在一定程度上影响了监督渠道的通畅和有效运行。四是惩处机制亟待进一步完善。惩处作为一种事后监督机制，在实际实行时往往不到位，没有发挥出其应有效力。例如在惩处过程中，有些官员的“关系网”十分复杂，他们往往试图通过各种关系把“大事化小，小事化了”。

（四）党内外监督力量缺乏整合

党外民主监督名实不符，空泛虚弱。党内外监督断环脱节、缺乏配合。主要表现在：一是现存的党外民主监督(人大监督、党派监督、群众监督、舆论监督)缺乏制度保障，资源利用率低、浪费严重；二是党内外的监督主体相互之间缺乏必要的信息沟通、有机配合的合理枢纽和支撑体系。

三、完善党内监督制度的对策思考

积极探索标本兼治的有效机制和办法是抑制消极腐败现象滋生蔓延的根本途径。在改革开放、建立社会主义市场经济体制的新形势下，要加强和改进党内监督，就必须紧紧抓住党员领导干部这个重点，抓住对权力进行有效制约这个核心问题，努力改革和完善党内监督的制约机制。

（一）增强监督意识，提高党内监督的自觉性

增强党内监督意识，营造主动监督、乐于接受监督、支持保护监督的浓厚氛围，是健全党内监督约束机制的前提和基础。党内监督意识的强弱直接关系到党内监督是否坚强有力，关系到党内监督机制是否健全完善。思想政治道德教育是增强党员监督意识的重要手段，是解决问题的关键。教育要有针对性，对不同对象进行不同的教育。对监督职能部门的同志，主要是进行职业道德教育，使他们充分认识到党内监督工作对加强党的建设的极端重要性，明确肩负的责任，积极研究探索新形势下加强党内监督的有效途径和方法，做到既敢于监督，又善于监督。对基层党组织和广大党员，要进行党员权利和义务教育，使他们以对党高度负责的态度，履行监督权利，放下包袱，勇于对上级党组织和领导干部进行监督。

（二）理顺党内监督体制，提高党内监督的严谨性

理顺党内监督和制约体制，主要是从实行党的代表大会常任制和保证党内监督和制约权力的独立性两方面下手。一是实行党的代表大会常任制。党代会常任制是党的八大对马克思主义党建理论的新发展，是中国共产党领导制度的重大改革，是党的建设理论和制度的创新，但是这一制度并没有很好地贯彻下去。党内长期形成的权力过于集中、监督机制比较脆弱的状况尚未改变，严重影响了党的建设。在此情况下，实行党代会常任制，建立起党代会对各级委员会的监督与制约机制，是扩大党内民主、理顺领导体制和权力关系、改变权力过分集中的状况、强化党内监督的一个重要途径。为维护党的代表大会在党内监督中的最高权威地位，党的代表大会与各级党的委员会之间的权力配置可以作以下的调整：党代会实行常任制，每届任期五年，每年至少召开一次会议；党的全国代表大会拥有最高决策权和监督权，各级党代会拥有对各级党组织大政方针的决策权和对各级委员会相应的领导权、监督权。实行代表大会常任制后，党的权力由代表大会充分享有，在每届任期内定期召开大会，行使任免权、决策权和监督权，这样就能使党的各级委员会及其常委会的权力得到有效的监督和制约。这些调整，可以在党内形成明确的权力委托授受关系，从制度上确保党的权力机构能对党委会和党的各级领导实行有效的监督，形成党内分权制街、以权力制约权力、各种权力最终都真正隶属于党的代表大会的权力运行机制。

二是实行适当的权力分工，确保党内监督权和制约权的独立性。对于权力的监督和制约，必须通过富于权威和强制力的权力来进行，否则，这种制约将是空谈。如果监督权从属于其所监督的对象的权力，监督的效果就会打折扣。目前，各级纪委的监督是党内监督体系的主干部分，在维护党的纪律，加强党内监督方面发挥了核心作用，但其监督功能仍待提高。解决这一问题，一是应改革纪律检查机关的领导机制。在坚持双重领导体制的前提下，以纵向的上级纪委领导为主，以横向的同级党委领导为辅。要将各级纪委经费来源、干部配备使用和福利待遇等，脱离监督对象的控制，由纪委系统统一安排，保持纪委的相对独立性，赋予其独立的监督权。

（三）整合党内外监督资源，提高党内监督的系统性

从我国的整个监督体系来说，党内民主监督只是其中的一个子系统，要使这个子系统有效地运转，还需要接受来自党外的多方面监督。一是强化人大的监督制约。人民代表大会也是我国的最高权力机关和立法机关，作为国家宪法和法律的制定及监督机关，人大的监督制约也理应成为一种地位最高、最具权威的权力制约力量。我们要强化人大在立法和执法监督中的权力，在各级人大中应建立宪法监督委员会，对执政党、党的各级组织以及党员于部的活动进行宪法监督，对各种违宪行为通过违宪审查和违宪案的审理，追究违宪行为，使执政党的话动全面纳入法制轨道，真正落实执政党必须在宪法和法律规定的范围内活动。二是强化群众的监督。人民是社会变革的决定力量，我们党作为马克思主义武装起来的新型的无产阶级政党，区别于其他政党的最显著的标志之一就是密切联系群众。事实证明，群众监督是一种最直接、最深入和最朴实的监督，腐效从根本上违背和损害了群众利益，反对腐败是广大群众的强烈愿望。积极拓宽群众参与反腐败斗争的渠道，不仅有利于维护群众的根本利益，而且有利于推进反腐败斗争的进程。三是强化各民主党派的监督。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是适合我国国情的基本政治制度。“长期共存，互相监督”是我党一贯奉行的方针。各民主党派是代表不同利益的群体，有较高的参政议政的能力，因而在党外监督中具有独特的优势。我们应进一步完善我国的政治协商制度，落实政协章程和有关规定，依法赋予民主党派应有的监督权力，完善监督程序，才能充分发挥人民政治协商的监督功能。

[1]邓小平文选（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1994：270.

[2]徐能毅.无产阶级执政竞党内监督问题研究［M］.北京：党建读物出版社，2000：9.

[3]王长江.现代政党执政规律研究[M].上海：上海人民出版2002：209-210.