警务共同体建设初探——以湖州市公安局南浔区分局为例

曹伟龙，黄洪禹

（湖州市公安局南浔区分局，浙江湖州 313000）

警务共同体建设初探
——以湖州市公安局南浔区分局为例

曹伟龙，黄洪禹

（湖州市公安局南浔区分局，浙江湖州 313000）

警务共同体建设是“警务广场”战略规划的重要内容之一，是公安工作的力量源泉。警务共同体是共同体化与社会化的融合，要立足落实民意，解决具体的问题，要致力于唤醒社会各界群防群治、群策群力的意识，要致力于实现责任的归位，要致力于推动公安工作转型升级。可以运用“连横合纵”策略，从维稳、防控、管理等多领域入手，分层面进一步推进警务共同体建设，巩固社会稳定、治安平稳的良好局面。

“警务广场”；警务共同体；湖州市公安局南浔区分局

2009年10月以来，浙江省湖州市公安局党委将“警务广场”行动计划作为警务战略在全市公安机关强势部署推行。短短一年多的时间，这一全新的警务运行模式经过不断探索、实践、提升，已经成为了湖州公安的新品牌，在警营内外得到了广泛认同。警务共同体建设是“警务广场”战略规划的重要内容之一，是公安工作的力量源泉。本文试从分析“警务共同体是什么、为什么要建设警务共同体、建设警务共同体需要我们怎么做”等基本问题入手，结合湖州市公安局南浔区分局（以下简称南浔分局）推进警务共同体建设主要做法、进一步推进警务共同体建设设想，对警务共同体建设这一课题作一些探讨和思考。

一、警务共同体建设的几个基本问题

（一）警务共同体的概念理解。共同体的核心内容包括了这样三方面的含义：首先，共同体是一个由不同个体组成的团体，单一的个体不能被称为共同体；其次，共同体中的每一个成员通常都具有共同的利益，包括经济、政治、社会、文化、心理等方面的利益，并享受共同的权利，因此，具有共同特征、共同抱负和彼此认同的人更容易组成共同体；再次，同处于共同体中的不同个体之间一般具有互动关系，而不是孤立的存在。结合共同体的基本含义，笔者认为，警务共同体应当是在警务工作及其延伸领域，基于深切的思想和价值认同，围绕共同的利益与权利义务而相互联系和互动着的各个层次的群体或组织。警务共同体中个体的共同利益所在或者说共同愿望是“平安”，围绕这样高度一致的利益，这个共同体中的个体之间即公安机关、政府其它职能部门、社会组织协会、社区群众等要实现良性互动。它不是将各种资源要素简单聚合的结果，而是通过一定的平台、机制将传统资源与现代元素有机结合在一起的新的创新形态，是有中国特色的新型社会善治共同体，是共同体化与社会化的融合。因此，从责任主体来说，它强调的是党委政府、社会团体、群众性自治组织、企事业单位、居民群众等各种力量共同参与，而不是公安机关包办；从工作对象来说，它强调各责任主体和组织力量不应该仅仅“自扫门前雪”，而要面向所有社会成员；从保障渠道来说，它强调的是多渠道筹集资金，形成一种参与各方有人出人、有钱出钱，齐抓共管、共同受益的机制。通过营造一个警民合作协商、携手共建、共享平安的共同体，来推进社会的大和谐。

（二）建设警务共同体的现实意义。

一是建设警务共同体是深化发展社区警务战略的需要。社区是社会组织的细胞和基本构成单元，也是构建和谐社会的原点和基石，是警务共同体建设重要的也是主要的平台之一。基于社区、面向大众的警务共同体以构筑和谐社区为己任，注重社区成员的广泛参与和有序互动，倡导共建共享，它和立足于社区、建立合作伙伴关系、整合一切社会资源开展警务工作，共同解决社区治安问题的社区警务是相一致的，它既是社区警务战略的落实和深化，也是党的群众路线在新的历史阶段的创新运用，是从根本上解决社会治安问题的重要途径。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出，要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，警务共同体即是其题中应有之义。

二是适应当代警察职能泛化的需要。新时期公安机关职能发生了明显的重心偏移，警务工作的内容已从以往比较单纯的预防打击违法犯罪转变为当下法律、政治、道德等多重标准下的维稳综治、管理服务与防范打击违法犯罪，凸显出警务资源有限性与社会需求无限性之间的矛盾。广大群众所关注的治安问题，非公安一家所能解决，加之公安职能的强化而相关部门职能的弱化与当前面临的管理形势形成强烈的反差，因此，营造警务共同体，完善社会支持系统，一定程度上可以使公安机关达到“无增长改善”的效果。

三是构建和谐警民关系的需要。当前，中国正处于从农业社会向工业社会、从传统社会向现代社会渐进的社会转型期，面临结构转换、机制转轨、利益调整和观念转变等一系列问题及其所产生的结果变化。相对于一个结构静态、物质匮乏的社会，一个动态的、物质相对充裕的转型期社会各种社会矛盾更频繁，更易激化。公安机关的地位特殊，代表了党和政府的形象，构建和谐的警民关系，是我们党的根本宗旨对公安工作的本质要求，是做好新形势下社会稳定工作的根本保证。警务共同体的建设能促进诚挚互信、友爱互助、平等互动的和谐融洽警民关系的建立，进而改善党群关系、干群关系，巩固党的执政根基。

四是构建社会治理善治模式的需要。治理和善治理论表明，政府对公共生活的合理管理，是政治国家与公民社会的良性互动，提倡的是法治、合理性和公正包容性等价值。基于公安机关的特殊地位，警务共同体是建立在社会主义民主政治、社会公平与和谐社会基础上的警务模式，是真正与百姓良性互动的警务模式，其构建的过程实质上就是社会治理的善治过程，即它完善的是参与型及自治型的治理结构，强调的是社会多元主体的协调作业。显然，这正契合了治理理论揉合国家与社会力量增进公共利益的精神旨趣，契合了当前公共管理由“统治”向“治理”演化的趋势。

（三）警务共同体的实现步骤及公安机关作用的发挥。如果将“警务广场”战略置于警务改革的角度去考量，它需要一个渐进的、长期的过程，相应地，作为“警务广场”战略规划的重要组成部分，构建警务共同体也将是一个长远目标，它或许将经历这样的过程：一由小到大、由点到面。所谓小、点是指基础的、规模小的、形式简单的、局部的、某个领域的等等；所谓大、面是指具有一定规模的、跨行业跨领域的、全面的、系统的等等。警务共同体建设需要我们从大处着眼，从小处着手，扎扎实实地去营造，从一个一个小的、形式简单的、只局限于某个领域、解决一个一个具体“小问题”的共同体开始做起，逐步发展壮大，达到积跬步致千里、汇小河成大流的效果，最终积小胜为大胜，使警务共同体成为普遍性的存在并产生重要的影响。二从有形到无形、从有界到无界。所谓有形、有界是指肉眼看得见的、外部的、形象的、表层的、直接的、眼前的、物质的等等；所谓无形、无界是指肉眼看不见的、内部的、抽象的、深层的、间接的、长远的、精神的等等。警务共同体建设不仅形式上要有所突破，其内容也要有所深化，要更多地注重其质量，其终极目标或最高目标应在于打造精神的共同体，共同体中的个体共同拥有美好的理想，在日常行为中自觉地会为此理想而努力，并使之成为一种最基本的思维方式和行为习惯，逐步达成“天下安危，匹夫有责”的公民意识。

这其中，需要公安机关发挥好管理协调、行为引导与社会动员相结合的角色功能，即公安机关在开展专业化的警务活动的同时，要动员协调社会组织和公众共同参与其中，并最大限度地取得实效，切实解决社会治安问题。早在2004年，党的十六届四中全会就已明确提出要构建“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”的社会管理新格局。这其中，公安机关可以从两个方面去整合社会认同和积聚和谐力量。一是在解决社会治安问题的过程中引导社会各方面树立公共合作精神。要致力于培育社会正确的观点与良好的心理，减少意见分歧和不良社会心理的滋长，切实做到以共识推动共建，以共建促成共享。体现在维护社会稳定上就是要突出“党政主导、部门联动”，体现在预防打击违法犯罪上就是要强调“综合治理、多管齐下”，体现在社会管理服务上就是要注重“协作配合、互动双赢”。二是决策过程中“少一些替民作主，多一些让民作主”，切实激发社会创造活力和自治能力。一方面，坚持民意主导警务，将科学决策、民主决策置于解决问题的前端，尊重群众主体地位，发挥群众首创精神，充分调动群众的参与热情，让民意来领跑警务，让警务来保障民生；另一方面，积极引导和培育群众治安自治组织，指导完善单位内保、基层治保、综治协会、调解组织等组织网络、制度体系及运作模式，最大限度地发挥其作用，将群众的自治力量和公安机关的强制力量紧密结合起来。同时，对于不涉及公共安全的事项，可以更多地依托市场的力量，利用市场的手段，挖掘和开拓社会治安防范方面的资源，推进一些微观领域的警务社会化、市场化。

二、警务共同体建设的实践探索

南浔分局在深刻认识“警务广场”科学内涵及其战略定位的基础上，以落实主体责任，积极构建警务共同体为工作目标，分层面与相关责任主体建立合作伙伴关系，努力把广大群众的需求和对社会稳定的愿望转化为维护社会平安和谐的共同行动。特别是2010年以来，南浔分局紧密结合形势任务，讲究工作方法，按照“借势借力借资源”的思路，充分利用党委政府高度重视世博安保、校园安保等工作的有利契机，在充分履行公安职责的同时，出好主意、当好参谋，切实将工作提升至党委政府层面，同时最大限度地发动民力参与其中，有效促进了警务共同体建设。

（一）维稳工作推动责任共担。深入落实“维稳工作八大机制”，依托联席会议等制度，切实推动区级职能部门、各镇（开发区）的责任落实，进一步巩固“党政主导、部门联动、公安主抓、社会参与”的维稳工作格局。2010年以来，全区未发生重点人员进京赴沪上访滋事事件，群体性治安事件同比下降61.1%。期间，练市镇“2.21”特大火灾事故以及“双林二中女学生尤某非正常死亡事件”得到了成功处置。

（二）治安防控突出条线结合。在2009年推进防控体系建设的基础上，推动党委政府牵头组织实施了《南浔区2010年社会治安防控体系建设实施意见》，各镇、开发区及区级各部门按条线落实人防、物防、技防措施。截至2010年11月22日，全区已落实社会化视频监控接入互联网管理519套，家庭、企业、电力、电信行业防盗报警装置4529套，推广智能防盗报警锁8416把，登记备案电动车44634辆，完善“三车”看护点79个，建成电子围栏系统10套、高清卡口6个、标清卡口1个。从发案情况看，2010年1至11月份，全区“七类”案件同比下降37.5%，其中命案同比下降50%；“三车”案件同比下降4.1%（2008年、2009年、2010年1至11月与2007年同比分别下降26.2%、19.3%、27.6%，呈连年下降趋势）；入室盗窃案件同比下降5.69%，群众安全感、满意度稳步提升。

（三）治安治理注重协作联动。结合上级工作部署要求和本地实际，与区级职能部门开展了多次较大规模的联合行动，其中联合区教育、文化、工商、卫生监督等部门开展校园及周边治安秩序整治，影响学校安全的各类不稳定因素得到有力整治；联合区城管执法、旅游、南浔古镇景区综治办等部门，整治古镇景区治安突出问题，进一步优化了旅游环境；联合区建设交通、城管执法等部门开展了中心城区交通环境专项整治，有效确保了中心城区道路交通的安全、畅通、有序；推动区政法委、区综治办、区府办分别牵头组织实施了全区“三打两禁”百日行动、电动车信息备案牌证管理、社会化视频监控整合工作，进一步提升了全区社会治安掌控力。

（四）社会管理实现互动双赢。致力于推进行业协会建设，发动、组织业主自觉管理、规范管理。组建了南浔区电动车管理协会，研究制定了《南浔区旅馆业互动双赢管理办法》，召开了行业协会座谈会，进一步更新了理念，业主责任的落实得到强化。2010年以来，通过行业管控、阵地控制共抓获各类违法犯罪嫌疑人35人，抓获部网逃犯16人。致力于推动区政府深化“新居民服务卡”工作。服务项目拓展至医疗、就业、维权、法律援助、购物、通信等六大类20余项，累计发卡10万余张，区内流动人口持卡率达80%，办证数稳中有升，服务参与方各项效益明显。2010年10月20日，省委常委、副省长葛慧君专门作出批示，肯定南浔区推行“新居民服务卡”，是外来流动人口服务和管理的一种积极探索和创新。

（五）城乡社区着力和谐共创。研究制定了《分局关于深化城乡社区警务建设的意见》，围绕“配齐配强社区警务警力、规范社区警务工作运作、积极构建警务共同体、加强社区民警教育培训、强化社区警务管理考核”等五方面要求开展工作，并举办了社区民警“上网本”以及做群众工作能力的专题培训，广泛发动组织群众参与社会治安，切实提高社会面群众、各责任主体的参与度。2010年以来，全区共建立城乡社区群防群治巡防队伍185支（每支队伍不少于6人）、“平安议事会”等组织3家30余人，“禁毒”等志愿者队伍3支40余人，定期组织开展巡防、议警、宣教等工作。

三、进一步推进警务共同体建设的基本设想

警务共同体建设不能就建设而建设，要立足落实民意，解决具体的问题，为国家和社会长治久安多做些打基础、管长远、利全局的事情，要致力于唤醒群防群治、群策群力的意识，要致力于实现责任的归位，致力于加快转变警务发展方式、推动公安工作转型升级。当前，从宏观大局来看，我们正处于社会主义现代化建设的关键阶段，正处于新一轮发展、可以大有作为的重要战略机遇期。从经济发展的周期性角度来看，金融危机后，我们正处于新一轮经济复苏期的开始阶段，经济社会向上发展的势头将愈加迅猛。特别是2010年11月29日，湖州市委第90次常委会专题研究了当前和今后一个时期南浔的工作。会议对南浔的湖州东部中心城区的定位，将使南浔在全市发展中的战略地位更加凸显，对南浔今后的规划布局、产业集聚、城市建设等各个方面产生重大影响并推动南浔进入一个加快发展、跨越发展的机遇期，但同时也将使南浔面临诸多可以预见和难以预见的风险挑战。从本地实际来看，社会稳定领域，不稳定因素多涉及征地拆迁、经济纠纷、劳资纠纷等，均与群众切身利益相关，调处化解任务日趋繁重。随着南太湖产业集聚区南浔区块临沪、临港工业主平台和练市、双林、菱湖、和孚四大工业功能区平台建设以及“百个项目”推进力度的进一步加大，不可测、不确定因素也将增多；社会治安领域，相对于周边经济发达地区而言，南浔区刑事发案的特征、规律有一定的滞后性，加之南浔边界区特殊的区域位置，相对薄弱的防控力量，周边挤压效应的影响，治安防控压力进一步增大，刑事案件高位运行的状况短期内难以改变，党政牵头、职能部门支持、全社会共同参与的社会治安防控体系建设有待推进；安全生产领域，除了传统与非传统的交通、消防安全因素外，区内化工、涉爆等危险物品的单位众多，危化物品流失的危险、可资袭击的漏洞仍未完全消除；联托运、快递等流通领域监督管理还存在盲区，特种设备、供水安全等也还存在隐患。从工作现状来看，社区组织对违法人员的矫正，对归正人员、闲散人员的帮教体系不健全，各镇综治中心、基层调解组织如农村、社区的“两会”（治保会、调解会）功能呈现弱化趋势，治安防控社会参与程度不高，区内公共安全防范体系不健全，应急指挥与日常管理工作薄弱，覆盖各方面的联动机制尚未建立。鉴于当前形势和辖区实际，我们可以运用“连横合纵”策略，从维稳、防控、管理等多领域入手，进一步推进警务共同体建设，巩固社会稳定、治安平稳良好局面。

（一）在政府部门和社会组织层面上“连横”，以加强协作配合、形成工作合力。一是推进维稳工作齐抓共管。区层面，加强对稳定工作的综合协调，依托维稳工作八大机制，突出对项目推进社会稳定风险评估的及时跟进，建立健全经常性联席会议制度，定期分析、研究对策。切实完善逐级负责、归口调处制度，切实把责任落实到部门、落实到单位，有效预防化解不稳定因素。乡镇层面，充分发挥各镇（开发区）综治工作中心、村级治保会等基层维稳组织作用，建立快速联动机制和符合实战要求的勤务模式，开展“三联”（维稳综治联防、矛盾纠纷联调、社区矫正联动）等工作，努力把矛盾化解在基层、把问题解决在当地、把隐患消除在萌芽状态。二是推进治安防控齐抓共管。在加强区域协作的同时，着眼提升整体防控水平，进一步挤压犯罪空间，按照“突出人防、推广技防、强化物防、落实心防”与“边建设、边运行、边应用、边完善”的工作思路，继续深化“党政主导、公安主抓、社会参与”的治安防控体系建设。针对治安突出问题以及治安复杂区域、治安乱点整治，由政法委牵头组织协调各部门，建立每月会商制度和管理评估机制，加大集中整治和日常管理力度，实现有效整治、长效管理。三是推进安全管理齐抓共管。推动区政法委牵头区级职能部门，围绕流通领域、特种设备、危化物品、供水等安全管理，明确管理责任和分类管理标准，建立联动机制，推进日常管理。针对全区场所行业，打造“互动双赢”管理平台，调动各主管部门、协会组织、经营业主参与管理，确保管理到位、发展有序。

（二）在城乡社区和百姓群众层面上“合纵”，搭建以社区为依托的共建共享、居民自治参与平台。进一步深入实施社区警务战略，充分整合现有城乡社区警务室资源，确保人员到位、职责明确、运行规范，种好“责任田”，切实发挥警务室的前沿阵地作用。深化“平安议事会”、“六老六员”等制度，创新“平安志愿者”等模式，有效整合与利用社会资源，充分调动群众的参与热情，组织开展多种形式的群防群治工作。同时，建立以“四率一感”（见警率、熟悉率、发案率、满意率、安全感）为主要内容的群众议警和评价机制，定期由辖区群众对社区民警的工作进行评议。要更加注重机制上的保障，切实加强与区政法委的沟通协调，把上述项目和内容最大限度地列入“综合治理”和“平安创建”考核，落实奖惩，块线结合，督导推进，力争形成治安联防、问题联治、事件联处、平安联创的工作格局。

诚然，建立一个和谐、有序、安宁的社会，是普天下百姓的共同期望，是各阶层、各群体认同的“最大公约数”，也是公安工作和警务共同体建设的目标追求和价值所在，但它是一个循序渐进的长期过程，需要我们作出长时间、不间断的艰苦努力。

［1］胡必亮.关系共同体［M］.北京：人民出版社，2005.

［2］金伯中.推动公安工作科学发展的路径探求—“警务广场”的实践与思考［J］.公安学刊，2010，（1）.

［3］杨建华.湖州警务共同体建设的探索与启示［J］.公安学刊，2010，（3）.

D631

A

1674-3040（2011）02-0079-04

2011-03-08

曹伟龙，中共浙江省湖州市南浔区委常委、湖州市公安局南浔区分局局长，本刊湖州市公安局南浔区理论研究基地首席研究员；黄洪禹，该分局办公室主任。

（责任编辑田禾）