论村民自治语境下的村级党组织权威

郭 波

（中共湛江市委党校 党建教研部，广东 湛江 524032）

论村民自治语境下的村级党组织权威

郭 波

（中共湛江市委党校 党建教研部，广东 湛江 524032）

村民自治语境下，村级党组织权威的内涵、来源、表现形式、强化的途径等都发生了巨大的变化。在传统与变革的激荡中，村级党组织权威面临着经济危机、权力危机和意识形态危机。立足于既维护村级党组织的权威又推进村民自治的发展，必须以增强村级党组织的经济实力为立足点，以强化村级党组织的核心领导为关键点，以加强党的意识形态的宣传教育为突破点，有效应对村级党组织权威面临的危机。

村民自治；村级党组织；权威；危机；应对

恩格斯在《论权威》一文中提出：“这里所说的权威，是指把别人的意志强加於我们；另一方面，权威又是以服从为前提的。”而现代意义上的“权威”，在《现代汉语词典》中被解释为：“使人信服的力量和威望；在某种范围里最有威望、地位的人或事物。”基于此，笔者认为，“村级党组织权威”的概念可以界定为：“村级党组织具有村民公认的威望和支配力。”它反映的是权威主体与权威客体的互动关系。当然，概念的界定本是理论研究的难点，这个定义还有待其它理论工作者的深入研究。村级党组织作为农村事业的领导核心，其权威状况不仅仅关系党在农村的有效领导，更关系到农村改革发展的成效。很长一段时期，无论是官方还是理论界对村级党组织权威的关注程度不高。一方面囿于惯性思维，一些研究者对村级党组织权威状况的认识还停留在前村民自治的威权时代，认为村级党组织依托历史威望和政党——国家体制下事实上的一元化领导，拥有足够的权威。另一方面，一些研究者即使在实证研究时发现了部分村级党组织权威弱化的现实，也往往将它作为农村基层党组织建设的附属品，没有高度重视。然而，在农村社会转型背景下，特别是实行村民自治后，农村经济政治社会结构发生了结构性的变迁，“中国共产党跟农民的‘天然’的工农联盟前提条件已发生变化”，①村级党组织权威面临严重的危机。正如美国学国学者鲁恂·W·派伊所讲：“过渡社会里存在着一种深刻的权威危机，因为一切统治的努力都会受到来自不同人不同原因的挑战，领导人无法获得具有合法权威的全面的支配权力。”②危机之下，“农村基层党组织（本文主要指村级党组织，下同）面临着‘权威弱化’，甚至被‘边缘化’的严重境地”。③这不仅制约了党的基层组织在农村作用的有效发挥，更带来了党在农村的治理危机，甚至严重冲击着党在农村的核心领导地位。因此，有必要就村民自治语境下村级党组织权威面临的危机进行分析并探求其对策，为相关的理论研究者或决策者提供理论参考。

一、村民自治语境下村级党组织权威面临的危机

从权威的概念中可以解构出权威的内核是权威主体的支配力和权威客体的心理认同，包括依托合法性权力形成的权力型权威，依托权威主体威信形成的非权力型权威。因此，支撑权威的资源主要包括经济资源、权力资源和意识形态资源。当三种资源发生逆向变化，权威危机就产生了。

（一）经济危机

经济基础决定上层建筑。村级党组织权威的强弱虽然不能与村级党组织所拥有的物质资源量划等号，但也受其强烈的制约。在“使人信服的力量”中，经济实力是最为重要的因素之一。从农村治理的演变来看，主要经历了人民公社化时期和村民自治时期，其中还有一个特殊的村公所时代。1987年，民政部颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，全国各省区开始逐步推行村民自治。然而，云南、广西、海南等地与其它省区的做法不同，试行村公所体制，村公所作为乡镇党委的派出机构。1993年，中共中央颁发了79号文件，决定“为减少管理层次，乡镇不再设置派出机构村公所”。此后，村公所逐渐淡出了历史舞台。在前村民自治时代，无论是人民公社化时期，还是云南、广西、海南等地曾经试行的“村公所”，都在体制上保证了村级党组织对村庄物质资源的绝对控制能力。正是这种绝对的带有强烈“专制”色彩的控制能力，成为村级党组织权威最根本的保证。村民自治后，即使不考虑农村经济制度根本性变革带来的村级党组织经济实力弱化的现实，村民自治的制度设计不仅在法律层面，而且在程序层面一定程度排斥了村级党组织对村庄为数不多的集体经济的支配权，进一步加剧了村级党组织权威的经济资源的流失。在国家——政党体制下，党作为中国特色社会主义事业的领导核心，起着思想领导、政治领导和组织领导的作用。这种执政方式在农村得以延续。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定：“乡镇党的委员会（以下简称乡镇党委）和村党支部（含总支、党委，下同）是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。”就村庄集体经济的支配权，《中国共产党农村基层组织工作条例》第十一条规定：“村党支部领导和支持集体经济组织管理集体资产，协调利益关系，组织生产服务和集体资源开发，逐步壮大集体经济实力。”但《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）明确规定：村民委员会“管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。”因此，村委会成为理所当然的村集体经济的支配者，村级党组织只是理论上“领导和支持”村委会的工作。即使不考虑条例与法律的权威差别，这种“领导和支持”缺乏程序支持，在实践中往往流于形式。结果，村级党组织逐渐失去了村庄资源的掌控权。“巧妇难为无米之炊”，经济实力不强的村级党组织，既难以为村庄提供必要的公共品保障，又难以带领农民致富，严重影响到村级党组织在乡村的话语权。正如南俊英所讲：“农村双层经营‘统’的缺失以及政策变化，使一些农村基层党组织失去了赖以发挥作用的经济资源支撑，致使聚心力减弱，离心力增强。”④经济危机之下，依靠传统和政策树立领导权威的模式难以为继，一些村庄的党组织向富人靠拢，一些村庄有钱人直接担任党组织负责人，“富人治村”或“老板治村”不仅占到相当大的比例，甚至成为村民心中的应然，村级党组织权威面临严重挑战。事实上，从调研的资料显示，较有权威的村级党组织往往是那些能够带领村庄发展的党支部。欠发达地区困难重重，往往希冀于“能人型”、“魄力型”权威，效果有限。

（二）权力危机

很多研究都表明，权威是权力的主观反映。王沪宁认为：“在马克思和恩格斯这里，权威就是权力的代名词，二者凭借的物质基础、作用方式、产生的效果都是一样的”，所以，“权威就是权力”。⑤因此，当村级党组织掌控的权力受到竞争或质疑，危机便产生了。在村民自治语境下，主要体现在两点：

1、村级党组织对村庄权力的绝对掌控受到挑战

“1950年代以后，特别是在1958年以后的人民公社体制下，强有力的意识形态压力和政社合一的组织形态使得村庄几乎所有权力都被掌握在体制精英手中，非体制精英缺乏基本的影响能力。”⑥村公所作为乡镇党委的派出机构，延续了人民公社化时期的执政理念，成为事实上农村权力的中心。但是，实施村民自治后，这一局面开始改变。虽然《组织法》第四条明确规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”但是，《组织法》也规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”不仅如此，《组织法》赋予了村民自治组织诸如办理本村的公共事务和公益事业，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，宣传教育、调解民间纠纷，协助维护社会治安等具体的权力。在实际运作中，村级党组织历史形成的“一元化领导”难以为继，以至于农村事实形成了二元权力运行机制，形成了“二元权力结构”，局部乡村形成了两个权威中心，严重威胁到村级党组织的权威。早在1998年，徐勇就提出：“时代的转换和价值的变化，使农村党组织的领导权威面临着挑战。特别是实行村民自治以后，农民有了选举自己领导人的可能，从而使这一挑战成为现实。”⑦

2、村级党组织掌控的权力受到质疑

作为政治学中的一个重要范畴，“合法性”本质是指“社会成员对于政治统治正当性的认可”⑧，是“一种政治统治或政治权力能够让被统治者认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力和属性”⑨。权威作为权力在头脑中的主观反映，同样面临合法性的问题。“从权威产生的根源来看，权力是权威的基础，但拥有合法性的权力更容易转化成权威，所以，从严格意义上讲，具有合法性的权力才是产生权威的基础，或者说，合法性是权威的来源。”⑩而合法的权力必须经过合法渠道产生，在民主政治话语下，合法的渠道体现为直接的选举。村级党组织作为党在农村的代理人，其权力的合法性同样应该来源的村民的授与。这种授与最直接的方式就是村民通过直接选举，选举出村级党组织领导成员并能够通过制度设计有效监督村级党组织的执政活动。然而，现实情况是绝大多数的村级党组织领导成员还是局限于党内选举。依据《党章》第二十九条规定：“……基层委员会由党员大会或代表大会选举产生，总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生，提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见。”不仅如此，第十三条规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”因此，即使不考虑乡镇党委等体制力量的强力干涉，村庄中由少数党员在党内选举的权力授予方式，已经成为村级党组织权力来源面临合法性危机的根本因素。相反，依据《组织法》的规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”因此，农村实行村民自治以后，农村直接公开的民主选举不可避免的激发了农民的民主意识和参与意识，唤醒了农民的政治认同意识，产生了强烈的示范效应。正如郭正林在《村民选举后的党支部：困惑斗争与权力格局》一文中指出：“而当觉醒的农民把这种政治认同要求延展至党村支部权力的时候，那就等于把‘党的领导’的权力合法性问题给挑明了。”合法性涵盖着民众对于组织权力的普遍认同，并非村民直接选举的村级党组织的领导权力必然遭遇合法性质疑，从而严重影响了村级党组织的权威，使部分村级党组织难以形成合法性权威。相反，村民直接选举产生的村委会，依托合法的权力来源，很容易得到村民的权威认同。

（三）意识形态危机

根据切斯特·巴纳德的理论，权威是“正式组织中信息交流（命令）的一种性质，通过它的被接受，组织的贡献者或‘成员’支配自己所贡献的行为，即支配或决定什么是要对组织做的事，什么是不对组织做的事。”⑪因此，“一个命令之是否有权威决定接受命令的人，而不决定于‘权威者’或发命令的人。”⑫这意味着，权威的强弱不仅取决于合法性权力的大小，也取决于权威客体的心理认同程度。根据政党学原理，村民对村级党组织权威的心理认同程度，除了取决于村民作为基于经济人的“成本——收益”分析原则外，更取决于村民对党的意识形态的认同程度。这源于政党意识形态作为“政党对社会发展、政党追求的目标以及政党自身的行为的合理化进行辩护而形成的一套思想理论体系”，⑬是政党对社会实施领导和控制的最重要的工具之一。“通过意识形态，政党把尽可能多的人凝聚在自己身边。”⑭前村民自治时代的村庄是传统的“熟人社会”，村庄的价值生产能力强，村民对党的意识形态高度认同，呈现出对党的权威的高度尊崇和服从。“意识形态体现出刚性，中国共产党把社会整合成为高度意识形态化的社会，人们的价值观念比较简单”，⑮拥护党组织的领导成为天经地义的观念，村级党组织拥有较高的权威。村民自治语境下，村民的意识形态在追求民主自由的思潮的冲击下呈现多元化的发展趋向，农民“注重追求物质利益，政治追求淡化；集体主义观念缺失，崇尚个人自由主义；家族本位意识较强；宗教信仰增多；封建迷信风气盛行。”⑯在这样的背景下，村民从过去迷信党的权威、崇拜党的权威发展到开始理性对待党的权威。村级党组织能否获得村民的权威认同，历史惯性发挥的作用有限，执政绩效的作用更加明显。这一挑战甚至深入到党组织内部，党组织不仅发展党员困难，而且部分党员干部价值观念异化。更值得关注的是，农村意识形态多元化的激荡表现为一股强大的解构力和吞噬力，冲击解构了改革开放前村级党组织与村民群众之间的共同的价值观念。村民过去那种心中只有党、国家与集体，甘愿为共产主义理想而奋斗的价值追求不复存在。没有了共同的价值信念和追求，村民对村党组织权威认同的心理基础也就随之坍塌。

二、村民自治语境下增强村级党组织权威的措施

（一）以增强村级党组织的经济实力为立足点，有效应对村级党组织权威面临的经济危机

1、要壮大村庄集体经济的实力

这是提升村级党组织经济实力的根本途径。只有当村庄集体经济的“蛋糕”做大做强以后，村级党组织的经济实力才能得到根本性的提升。为此，一是村级党组织必须切实发挥出领导核心作用，适应村民自治带来的新变化新挑战，提高发展经济的能力。“要加强村庄内部经济发育，发展村庄集体经济，为村民形成合理权威认同模式奠定经济基础。”⑰二是村级党组织要立足自身建设，优化党员队伍结构，提高党员队伍素质，增强发展致富的本领。同时，村级党组织要利用好村庄能人的优势，引导而不是依附村庄的“富人”、“老板”们为村庄发展作出贡献。三是从中央到地方，各级党委和政府要大力扶持农村的改革发展。基于事实存在的城乡二元体制，必须坚持贯彻“以城带乡、以工哺农”的方针，继续推进新农村建设；要通过财政转移支付等方式，逐步建立资金稳定、管理规范、保障有力的村级党组织工作经费保障机制和农村干部补贴定期调整机制。

2、要理顺关系，提高村级党组织对村庄集体经济的支配能力

前面提到，村级党组织虽然处于村庄的领导核心地位，但村庄集体经济的实际控制权为村民自治组织掌握。这种掌握不仅具有法律上的支持，而且通过村委会的签字权等方式获得程序支持。因此，如果不改变村庄集体经济的支配格局，村级党组织在村庄的话语权难以保障。很多地方已经在试点解决，试图提高村级党组织对村庄集体经济的控制能力。例如笔者所在的湛江，制定了《中共湛江市委湛江市人民政府关于建立健全农村集体经济组织加快发展集体经济的决定》（湛发〔2009〕2号），在镇（街、乡）、村、组三级分别成立了经济联合总社（股份合作经济联合总社）、经济联合社（股份合作经济联合社）、经济合作社（股份合作经济社），并且，通过政府的强力支持和有意图的制度设计，使村、组集体经济组织法人分别由村党支部（总支）书记、党小组长担任。这样，可以在一定程度上保证村级党组织通过控制经济合作组织进而提高在村集体组织中的发言权。当然，这一措施还待进一步检验。总之，理顺两委关系并不是要让村级党组织替代村民自治组织行使经济权，而是要让村级党组织通过合法的程序发挥对村民自治组织的领导作用，通过完善制度，提高村级党组织对村庄集体经济的话语权。

（二）以强化村级党组织的核心领导为关键点，有效应对村级党组织权威面临的权力危机

1、要协调好两委的权力运行关系，克服二元权力中心的现状

村级党组织的领导核心地位是不容质疑的，村民自治的发展也是不可逆转的，二者并非你死我活的零和博奕，完全可以实现和谐共处，推动农村的发展。关键是要坚持走中国式民主的道路，坚持党的领导与人民当家作主的统一。根本在于立足制度建设，通过科学合理的制度设计，合理划分党组织和村民自治组织的职权范围并改进村级党组织的领导方式和工作方法。建议对《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法规进行修改，“从成文制度上合理划分党组织和村民自治组织的职责权限。……将村党支部和村民委员会的关系纳入法制化轨道。”⑱建立适当扩大村级党组织的政治权力，赋予农村基层党组织在特殊情况下能召集和主持村“两委”联席会议、村民代表会议、村民会议，以及根据法定理由和法定程序拥有启动村民委员会罢免案的权力。

2、改革选举方式，逐步增强村级党组织权力的合法性

“在民主政治中，权威的政治合法性来自民众的同意，同意是可以计算的，计算的结果是可以比较的，选举投票就是民众同意与否的量化表达机制。”⑲因此，要应对村级党组织权力的合法性危机，必须要顺应民主政治发展的趋势，积极改革村级党组织的选举方式，增强村级党组织权力来源的合法性。关键是要“完善党内选举办法……推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”⑳其突破口在农村推广半竞争性选举。所谓半竞争性选举，就是不效仿西方的多党竞选形式，而是在维护“一党执政、多党参政”体制的前提下，增加党内选举的竞争性，扩大民意的参与。目前部分地方试行的“两票制、“两推一选”和“公示制”等，正是半竞争性选举的典型。从实践效果看，半竞争性选举能提高村民对村级党组织权力的认同，有效强化了村级党组织的权威。因此，建议有步骤推广，不断完善。

（三）以加强党的意识形态的宣传教育为突破点，有效应对村级党组织权威面临的意识形态危机

实现党的意识形态的在农村的主流化，是一个政治社会化的过程，即通过系统的宣传教育，有目的的进行政治意识、政治价值和政治习惯的灌输。

1、增强宣传教育的力度

从目前的现状来看，党的意识形态在农村的宣传教育工作并没有得到应有的重视，“带头致富、带领群众致富”成为各级党组织的中心话语。在“致富第一”的思维逻辑下，宣传教育泛化、虚化、弱化成为普遍现象就不足为奇了。因此，各级党组织特别是村级党组织一定要转变观念，加大对党的意识形态的宣传教育力度。要强调的是，地方政府运作中形成了压力型体制。这是学界对当前基层政府运作方式的一种评价，描述为完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。大量的“一票否决”成为其典型特征。在这样的背景下，可以考虑将这方面的工作纳入考核，提高各级党组织的重视程度。

2、明确宣传教育的内容

意识形态的宣传教育不是泛化为农民文化素质的提高，而是要明确的进行马克思主义的宣传教育。要通过广泛有效的宣传教育，提高党在意识形态领域的执政能力，使群众能够认同中国共产党的指导思想和奋斗目标，从而认同中国共产党在农村的领导核心地位并拥护党的领导权威。关键是要集中于社会主义核心价值体系的灌输，大力宣扬“三个代表”重要思想、科学发展观等最新的马克思主义中国化成果，使社会主义核心价值体系成为价值共识并得到遵循。

3、创新宣传教育的方式

实践已证明，只有创新宣传教育的方式方法，才能提高宣传教育的吸引力、说服力和震撼力，增强宣传教育的实效性。一是要整合教育培训的资源，充分发挥党校、行政学院、高校、科研院所等专业培训机构的力量，形成资源共享；同时，充分利用好专家学者、党政干部特别是基层党务工作者的力量，形成优势互补。二是要丰富宣传教育的手段。要多用农村的事例、农民的语言，适应农村的环境、农民的习惯，既发挥出传统宣传教育手段的效用，又利用好现代化宣传教育手段的功能，使党的意识形态进教材、进课堂、进头脑。

当然，意识形态的宣传培训并不是让农民群众都成为坚信共产主义的马克思主义战士，而是使农民对中国共产党所倡导的主流意识形态有所认同，对中国共产党的指导思想、奋斗目标不排斥且理解配合，从而认同中国共产党在农村的领导核心地位并拥护村级党组织的的领导权威。

综上所述，本文重点分析了村民自治语境下村级党组织权威面临的三种危机。客观地讲，三种情况并不能涵盖村级党组织权威面临的全部危机，不过基本能反映出村级党组织权威面临的主要困境。特别要强调两点：一是本文的研究视角是宏观分析而非微观分析。鉴于社会转型时期农村经济社会发展的多样性和动荡性，不同村庄村组党组织权威面临的危机会呈现出明显的地域性、阶段性特征。本文的研究更多从宏观层面进行分析，并不是基于个案的实证研究，并不能反映出具体村庄村级党组织权威的具体状况。二是本文虽然强调要强化村级党组织的权威，但并不是否定村民自治。事实上，村级党组织权威面临的危机是多种因素合力作用的结果，如果简单地将其归咎于实行村民自治，这是不严谨、不科学的。村民自治作为中国民主政治建设的一部分，同样呈现出“中国式民主”的本质特征——“党的领导、人民当家作主与依法治国”三位一体。因此，根据这样的设计理念，从理论上讲，实行村民自治并不会导致村级党组织权威面临危机。问题的关键在于，村民自治语境下，村级党组织权威的来源、表现形式、强化的途径、方法等都发生了巨大的变化。因此，在传统与变革的激荡中，村级党组织权威不可逆转的在挑战中演化，面临着危机。这正是本文的研究视角，试图分析村民自治语境下村级党组织权威面临的危机并探求既维护村级党组织的权威又推动村民自治的发展的应对措施。村级党组织权威是一个复杂而长期的研究课题，不单单涉及政治学的理论，还涉及经济学、法学、社会学甚至心理学等多学科的理论。以笔者个人的学识和能力，只能探讨个人的见解，并不能希冀为当前村级党组织权威危机的应对提供切实可行的具体指导性意见和实施方案。如何破解一些深层次矛盾，如何运用跨学科的研究方法，亟待学界关注。

注释：

①⑯王久高著：《新时期中国共产党村级组织建设研究》，人民出版社，2010年版，第19、48页。

②鲁恂．W．派伊著，胡伟、任晓、王元译：《政治发展面面观》，天津人民出版社，2009年版，第82页。

③⑮李勇华、雷志松：《新农村建设与农村基层党组织权威重塑》，《理论导刊》，2007 年，第 7 期。

④南俊英：《创新：农村基层党组织走出“边缘化”困境的根本出路》，《中州学刊》，2005 年，第 5 期。

⑤王沪宁著：《政治的逻辑：马克思主义政治学原理》，上海人民出版社，2004年版，第179、178页。

⑥仝志辉、贺雪峰：《村庄权力结构的三层分析——兼论选举后村级权力的合法性》，《中国社会科学》，2002年，第7期。

⑦徐勇：《论村民自治背景下党组织与自治组织的协调》，《学习与探索》，1998年第1期。

⑧王浦劬著：《政治学基础》，北京大学出版社，1995年版，第163页。

⑨杰克·普拉诺著：《政治学分析词典》，中国社会科学出版社，1986年版，第248页。

⑩林松柏著：《中国共产党执政权威问题研究》，山东大学出版社，2008年版。

⑪⑫巴纲德著，孙耀君译：《经理人员的职能》，中国社会科学出版社，1997年版，第129页。

⑬⑭王长江著：《政党论》，人民出版社，2009 年版，第 82、83页。

⑰蒲晓业：《中国转型时期部分地区村民权威认同试探》，厦门大学，2007年。

⑱季丽新：《在村民自治条件下如何巩固村党组织权威》，《当代世界与社会主义》，2002年第4期。

⑲何增科、高新军、杨雪冬、赖海榕著：《基层民主和地方治理创新》，中央编绎出版社，2004年版，第4页。

⑳《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，人民出版社，2009年版，第18页。

D267.2

A

1671-2994（2011）03-0147-05

2011-03-21

郭 波（1976- ），男，四川宜宾人，中共湛江市委党校党建教研部副主任、讲师、法学硕士。研究方向：基层党组织建设。

责任编辑：刘建文