加强社区党建与巩固党在城市基层的执政地位——对广西南宁、柳州、桂林三市社区党建的调查与思考

贺先平

（中共广西区委党校 党史党建教研部，广西 南宁 530021）

加强社区党建与巩固党在城市基层的执政地位
——对广西南宁、柳州、桂林三市社区党建的调查与思考

贺先平

（中共广西区委党校 党史党建教研部，广西 南宁 530021）

从目前的实际看，社区党建仍然是基层党建的一个薄弱环节，与形势发展的实际要求还存在诸多不适应的问题。从当前城市社区党建现状和发展的实际出发，加强和改进新形势下城市社区党的建设，必须着眼于巩固党在城市基层社会的执政地位、促进城市社区健康发展这一目标要求，扎实推进城市社区党建领导体制和工作机制的创新。

社区党建；城市基层；执政地位；实践探索；对策

随着改革的深入和社会主义市场经济的发展，中国社会进入了深刻的转型期。单位体制的式微，社会人的大量涌现，使得城市社区成为社会整合的重要载体。面对社会结构的深刻变化，作为执政的中国共产党，如何发挥党对社区建设的组织支持和领导核心作用？如何有效利用城市化工业化进程从根本上巩固党的执政基础？这是新形势下加强和改进城市基层党的建设必须予以回答的问题。基于这一思考，笔者于近期对广西区的南宁、柳州、桂林三市城市社区党的建设情况进行了一次深入调研。本文在深入调查的基础上，试从三个方面对加强社区党建与巩固党在城市基层的执政地位问题进行分析研究。

一、党的基层组织的重要地位和作用，决定了党必须高度重视城市社区党的建设

中国共产党是按照民主集中制原则组织起来的统一整体。“党的基层组织是党在基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”，①其职能和作用突出地表现为党执政的“组织基础”。

1、党的基层组织是把党组织起来形成战斗力的基础。一名党员，无论职位高低，都要编入党的一个基层组织中去活动，党通过基层组织把广大党员团结凝聚在一起。没有党的基层组织，党就无法形成一个有战斗力的集体。到2010年底，全国共建立基层党组织348万个，正是通过遍布各行各业的基层党组织，党的力量才不断壮大，党领导的中国特色社会主义事业才不断兴旺发达。

2、党的基层组织是党组织发展壮大的基础。党的基层组织肩负着对本组织的党员进行教育、管理和监督的职责。通过基层党组织，党才能实现对党员的教育、管理和监督，保证全党在组织上的统一。党的基层组织担负着对要求入党的积极分子进行教育和培养，及时吸收在生产、工作第一线的优秀分子入党的工作，这一工作直接决定着党员的质量和党员队伍的素质，是保持党的队伍纯洁性和先进性的关口。党的基层组织还是党员履行义务、行使权利的重要场所，是党员从事各种活动的载体。

3、党的基层组织是把党的路线方针政策落到实处的基础。党的一切主张、各项任务都要通过党的基层组织去完成，党的路线方针政策要靠基层党组织去贯彻落实。“上面千条线，下面一针穿”，党的路线方针政策如果没有基层党组织去宣传、动员、教育、组织和团结党员群众付诸实践，再好的主张和政策也只能是一纸空文，党对基层社会的领导也就不可能落到实处。

4、党的基层组织是党联系群众的基础。党的基层组织是党同群众直接联系的组织，最了解群众的要求和需要，是党的形象在群众中的直接体现者，人民群众对党的认识，往往都是从基层组织和身边共产党员的言行和作风中得到的。因此，党的基层组织状况如何，直接决定党在群众心目中的形象。

5、党的基层组织是产生党的地方组织和中央组织的基础。党章规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”②也就是说，党的地方各级组织乃至中央组织的领导机关，都是通过选举产生，而且都是从党的基层组织开始，逐级选举产生的。

二、广西区城市社区党的建设中存在的问题

从调查情况看，广西各地在推进城市社区党建方面进行了一些有益的探索，但总的来看，当前社区党建仍然是基层党建的一个薄弱环节，与形势发展对社区党建工作的实际要求还存在诸多不适应的方面。

1、社区党建协调“共驻共建”单位的能力弱。我国城市社区党建的推进路径，是要构建“以街道党委为核心，居民区党支部为基础，全体党员为主体，以地区性、社会性、公益性、群众性工作为内容，以共同利益、共同需求、共同目标为纽带，辖区内各机关、事业单位各党组织共同参与的条块结合，优势互补的区域性党建工作格局”。③然而，从目前的情况看，由于受传统管理体制的影响，推进共驻共建虽有良好开端但步履艰难，与构建区域性党建工作新要求还有明显差距。在共驻共建过程中，一些驻区单位习惯于传统的垂直行政管理方式，社区党组织很难与驻区单位通过联动形成合力。虽然很多城市社区党组织与驻区单位党组织建立了共驻共建机制，但不少流于形式，驻区单位对社区党建热情不够、积极性不高的问题比较突出。据桂林市调查，全市91个社区建立的74个党建联席会中，有49个发挥作用只是一般，占66.2%。

2、社区党建的“盲点”和“空白点”还比较多。近年来，不少社区党组织通过完善社区党员教育管理机制、创新活动方式来增强党组织的凝聚力和吸引力，扩大党建工作的覆盖面。但无党员无组织、有党员无组织、有党员难教育管理的现象依然大量存在。一方面，新经济组织和新社会组织的大量出现，使党员队伍结构出现了新变化。以桂林市为例，全市非公有制经济组织中，共有党员8371名，只占从业人员的3.1%；共建立党组织610个，虽然在具备建立党组织条件的非公有制企业中，90%以上都建立了党组织，但从非公有制组织总体上看，目前该市具备建立党组织条件的还不到12%，存在相当数量的党建工作空白点。另一方面，新形势下社区党员队伍发生了变化，从而使社区党员教育管理的难度普遍加大。一是社区党组织直接管理的居民党员比例高、年龄大、文化低，分布零散，体弱多病，参加活动困难。二是离退休党员的管理和教育情况不容乐观。大多数离退休党员的人事档案、劳资关系仍由原单位管理，社区对他们转入社区后的情况很难及时全面把握。三是社区内相当数量的在职党员“单位意识”比较强，“社区意识”比较差，不愿参与社区建设和社区党组织活动。四是流动党员的管理教育始终是薄弱环节。一些流动党员单位不固定，时间不确定，生活不稳定，社区党组织不知道或不能准确知道他们在哪里，在做什么。一些外来务工经商党员不愿意公开党员身份，成为“口袋党员”、“隐蔽党员”。

3、社区党建队伍力量薄弱。从总体上看，城市社区党建工作队伍的素质在逐年提高，特别是经过“两委”换届选举，社区党务工作者的年龄结构和文化知识水平有了很大的改善和提高。但是，相对社区党建日益重要的地位和日益繁重的工作任务，目前社区党建工作队伍存在人员少、能力素质低、创新精神不足等问题，与形势发展对社区党建工作的要求还存在着差距。一是社区行政事务繁多，社区干部工作负担普遍过重，难以把主要精力投入到社区党建工作中来。据调查，目前一些社区承担的工作任务多达100多项，有的多达150多项。许多本来应该由政府职能部门承担的工作诸如社会治安综合治理、维护社会稳定、下岗职工再就业、城市拆迁工程等都交给社区来做，而且很多工作要签订责任状，实行首问负责制，社区干部压力很大。二是部份社区党务工作者的知识能力素质偏低、政治意识不强，很难胜任新形势下的社区党建工作。调查表明，一些社区党务工作者知识理论水平不高，对党的创新理论知之甚少或知之不深，对社区相关知识几近空白；一些社区党务工作者缺乏政治意识，不能自觉地坚定地把党的路线方针政策贯彻落实到社区和社区群众中去；一些社区党务工作者党建工作经验不足，对于党在社区日常活动的开展，显得比较生疏，往往感觉无从下手。三是一些社区党务工作者创新精神不够，不注重研究新情况，解决新问题。工作理念陈旧，工作方法简单，工作手段单一，现代气息不浓，开展党建工作要么靠上级安排，要么凭传统经验。

4、社区党建经费和活动场所缺乏。社区党建点多面广要求高，但有限的工作经费和日益扩大的支出不成比例，使社区党组织建设现有的人力、物力、财力难于承载，党建工作的投入保障跟不上形势发展的需要。一是基础设施明显滞后。社区办公条件普遍较差，特别是中心城区面积狭小的问题更为突出。以柳州市为例，全市187个社区，办公用房面积在80m2以下的27个，占14.4%，无办公用房的22个，占11.8%；无活动场所的社区28个，占14.9%。二是办公经费不足。调查显示，社区现有的活动经费来源渠道狭窄，除了市、区两级财政下拨的经费以外，基本上没有其它经费来源，而财政下拨的有限经费在用于电话费、水电费、购买办公用品后就所剩无几，党建经费十分有限。三是社区干部待遇偏低。根据柳州市统计局公布的数字，2009年柳州市城镇职工年平均工资性收入达到35000元，而该市社区党组织书记生活性补助月平均1550元，副职月平均1400元，一般党务工作人员月平均1300元。桂林市社区党务干部的生活补助标准更低，到目前为止，全市社区党务干部生活补助最高1050元，最低只有630元。南宁市社区干部的生活补助近两年虽然有了大幅度提高，最高已达1800元，但仍远低于该市城镇职工平均工资收入水平。

三、加强城市社区党的基层组织建设的对策

如前所述，加强社区党建不仅是理论上的逻辑推演，更重要的是它已成为现实的紧迫要求。那么，怎样才能巩固党在城市基层社会的执政地位、促进城市社区健康发展？为此，我们从广西城市社区党建现状和发展的实际出发，提出如下对策。

1、强化战略认识，切实加强对社区党建的领导和指导。社区是社会建设管理的起始点，是城市社会的细胞和基础，是党领导的人民政权的根基所在，必须把城市社区打造成为保持与人民群众的血肉联系、凝聚人心的坚实平台。各级党委、政府应站在应对时代发展变化、促进经济社会又好又快发展、巩固党在城市基层社会执政地位的战略高度，强化政治责任意识，切实加强对社区党建的领导和指导。一是在思想认识上高度重视。牢固树立“不抓社区党建就是失职，抓不好就是不称职”的观念，对社区党建做到“决策上重视、能力上适应、精力上保证、政绩上突出”。二是在工作布局上把社区党建纳入党委的重要议事日程。作为基层党建的重要组成部分，要把社区党建纳入当地党建的整体布局，与农村、企业、机关、学校等其它领域党的建设有机衔接起来。三是在领导责任上建立健全社区党建工作责任制。在区、街领导班子和领导成员中实行全方位目标管理，将社区党建工作任务落实到每一个区、街领导干部，形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制。四是在强化领导责任的同时，搞好协调配合，共同做好工作。努力形成党委统一领导，组织部门具体牵头，有关部门和街道、社区党组织、共建单位齐抓共管、密切配合的工作机制。

2、改革社区党建领导体制，创新党对社区的领导模式。目前，城市社区党建领导体系的构成单位主要有街道党工委、社区党组织和社区内其它基层党组织三个类别。其中，街道党工委和社区党组织是社区内各种组织和各项工作的领导核心，不仅对社区基层党组织进行直接领导，而且对社区内没有隶属关系的各类基层党组织参与地区性、社会性、群众性、公益性工作进行组织、指导和协调。这种以街道党工委和社区党组织为领导核心的“条块结合”的组织领导体制，发挥了一定的作用，但在实践过程中也暴露出一些问题。通过调研，我们感到必须对社区党建领导体制进行更深层次的改革。具体构想是：建立以街道党工委为主要班底的社区联合工作党委，其性质为非建制性的区委社区党建派出机构。组成人员包括街道党工委部分成员、区级职能部门派出机构党组织负责人、无上级主管企业的党组织负责人、社区内单位党组织负责人、社区内小型区属企业党组织负责人、社区内小型内联企业党组织负责人等。在社区联合工作党委的领导体制内，各类党组织与联合工作党委的具体关系是，街道党工委及无上级主管企业党组织受联合工作党委的领导；社区内公务类派出机构党组织与联合工作党委是双重领导关系；社区内事业类派出机构和社区内其他事业单位党组织，除业务工作外均受联合工作党委领导；小型区属企业党组织及小型内联企业党组织挂靠联合工作党委并受其领导。当然，从城市化发展的趋势来看，社区党建体制最终应该实现完全属地化的管理，即把社区党组织建成一级建制性的基层党委，以增强社区党委的领导能力，加强党在社区的领导地位。

3、拓宽工作领域，不断扩大社区党建工作的覆盖面。巩固党在城市基层社会的执政地位，一个很重要的着力点，就是要努力探索和拓展社区党建工作的领域，消除党建工作的盲点和空白点，实现党组织和党的工作全社会覆盖。从当前的实际情况来看，要突出抓好新经济新社会组织、特别是非公有制经济组织的党建工作。一是在条件具备的新经济新社会组织中尽快建立和完善党的组织。“凡有3名以上正式党员的社区，都要单独建立社区党组织。尤其要重视及时在城市新区、开发区和新建居民区建立社区党组织的工作。”④二是对党员人数不足3人的单位，社区党组织可以建立联合党支部。把分散在不同单位的党员集中起来开展活动。也可以以行业协会或市场管理机构为依托，建立党组织，还可以采取挂靠、委托管理等方式建立党组织。三是对没有党员的新经济新社会组织，要采取措施物色和培养入党积极分子。把那些承认党的章程、积极向党靠拢、符合入党条件、表现突出的社会各阶层的优秀分子及时吸收到党内来。四是社区党组织要加强与新经济新社会组织中党组织和党员的联系。经常组织他们参加社区统一安排的组织活动和社会活动，特别是一些业余时间的活动，通过活动把他们凝聚起来，以增强归属感和向心力。

4、完善分类管理机制，积极探索社区党员教育管理的新路子。社区党员教育管理，是社区党建工作的重要内容，也是社区党建的一项经常性、基础性工作。在目前社区党员构成成分日益复杂的条件下，社区党建必须解决的一个问题就是如何实现社区内各类党员发挥作用的问题。如何实现党员作用的发挥？总结各地实践的经验，坚持完善党员分类管理机制，实行规范化管理是一条有效途径。一是完善所属党员的“直管”机制。通过支部委员会、党员大会、党小组会、民主生活会、党员汇报会等形式，大力加强社区直管党员的管理工作，强化党员的在党意识和组织观念。二是完善在职党员的“双重管理”机制。实行驻区党员双重管理，是发挥社区在职党员作用的好方式。一方面，单位党组织要督促所属党员按时向社区党组织报到，并定期到社区了解党员参与社区活动和综合表现情况；另一方面，社区党组织按照党员的职业、服务意愿等安排党员参与社区服务。三是完善流动党员的“参管”机制。对流动党员的教育管理工作是社区党建工作中的一个难点，要按照务实有效的原则，对流动党员实行灵活机动的管理教育。如通过在社区设立流动党员管理站、联络站和社区党员之家，实行直管、代管和协管等办法，保持对这部分党员教育管理的连续性，使他们在社区建设中发挥积极作用。四是完善新经济新社会组织党员“属地管理”机制。对无上级主管部门的新经济新社会组织中的党员实行属地管理原则，同时，在有利于党内生活、有利于党员教育管理、有利于企业发展的前提下，积极探索新经济新社会组织党员教育管理的有效途径。

5、以政治素质高、事业心强、熟悉社区管理为目标，加强社区党务工作者队伍建设。加强党务工作者队伍建设是搞好社区党建的关键。社区党建工作是否顺利、效果如何，与社区党务干部的素质紧密相关。因此，必须建立一支高素质的党务干部队伍，尤其是要选准配强社区党组织书记。一是严格干部标准。要明确社区党务工作者的素质要求：政治思想上坚定、年龄结构合理、知识专业广博、工作事业创新。二是创新选用方式。通过“选”、“派”、“招”、“考”等渠道选人，充实和加强社区党务工作者队伍。“选”就是通过党组织换届选举，把社区中的优秀党员干部选为党组织书记；“派”就是将市、区机关年轻干部选派到街道、社区任党组织负责人；“招”就是把提前退休、下岗失业、复员退伍军人和大中专毕业生中比较优秀的党员，选招到社区工作；“考”就是要从选派“村官”的有益做法中吸取经验，尝试选派“居官”。三是加大培训教育。以提高社区党务干部的政治素养和业务能力为核心，采取以会代训、集中培训、参观学习等各种形式，多渠道、有计划、分层次地对社区干部进行培训。四是解决落实待遇。建立社区党务干部工资性生活补贴的正常增长机制。对优秀的社区党务工作者，采取必要的奖励。

6、以制度化的财力投入为重点，完善社区党建的物质保障机制。社区党建工作的有效开展，离不开相应的财力、物力保障。通过调研，我们认为，由于社区建设还处在初级阶段，因此，应该建立以制度化的财力投入为重点、特别是以政府投入为重点的保障机制。一是逐步加大政府的财政投入。市、区政府应明确把社区建设经费列入年度财政预算，保证逐年有所增加。二是建立驻地单位优势互补的资源利用机制和包联帮扶机制。可采取辖区单位资助一部分、社区自筹一部分、开发商无偿提供一部分、政府优惠减负一部分、社会捐助一部分、党费划拨一部分，从而解决社区财力、物力不足的问题。按照“建立健全党内激励、关怀、帮扶机制”⑤的要求，上级组织、上级领导与社区及不同类型社区之间应建立起包联帮扶机制。通过建立帮扶对子，帮扶基础薄弱的居委会摆脱困境。同时，要建立自治区、市、区（县）级领导干部联系困难居委会制度，帮助困难居委会解决工作难题。

注释：

①②《中国共产党章程》，人民出版社，2007版，第44页。

③《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉》的通知，中办发（2000）23号。

④《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》，《人民日报》，2004年11月22日。

⑤《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2007年版，第52页。

D267.7

A

1671-2994（2011）03-0081-04

2011-02-28

贺先平（1959- ），男，湖南益阳人，中共广西区委党校党史党建教研部副主任、教授。研究方向：执政党建设理论与实践。

责任编辑：陈文兴