农民政治发展权保障的困境与出路

刘安华

（湖南文理学院 法学院，湖南 常德 415000）

农民政治发展权保障的困境与出路

刘安华

（湖南文理学院 法学院，湖南 常德 415000）

政治发展权是农民发展权的重要内容。但是，由于多种因素的制约，我国农民政治发展权保障的现状仍不容乐观，面临着农民政治参与权、政治表达权与组织保障的缺失等困境，农民政治发展权的保障任重而道远。尊重和保障农民的政治发展权是构建和谐社会的现实要求。为此，需要大力发展农村经济，加强农民政治发展权的立法，完善农民政治发展权司法救济机制，畅通农民政治发展权的表达渠道，提高农民的政治素质与法律意识，培育维护农民政治发展权的政治文化。

农民政治发展权；保障；困境；出路

发展权是一项新型的人权，被学界称为第三代人权，它是由塞内加尔的卡巴于1972年首先提出的。发展权是关于发展机会均等和发展利益共享的权利。就其本质而言，发展权主要是弱势群体的发展权利。农民作为弱势群体，更符合发展权的本质特征。农民发展权是关于农民发展机会均等和发展利益共享的权利，包括经济、政治、文化和社会生活发展权等内容。政治发展权是农民发展权的重要内容。“在发展权系统中，政治发展权是基础和前提，”①保障农民的政治发展权，对于落实我国宪法赋予公民的基本人权，加快我国政治文明建设的进程，对于建设社会主义和谐社会具有极为深远的意义。

一、农民政治发展权保障的困境

政治发展权是农民保证自身发展的政治基础，政治发展权不能很好地实现，将在很大程度上制约农民发展权益的实现。近年来，我国农民发展权及其保障问题受到社会各界的广泛关注，农民政治发展权的保障程度在整体水平上得到了很大提高。但是，农民政治发展权保障的现状仍不容乐观，农民政治发展权的保障任重而道远。

（一）农民政治参与权的缺失

从目前的现实，农民在国家各级权力机构中处于绝对弱势地位。农民参与政治的范围和渠道非常狭窄，在众多的政治领域几乎没有农民的身影。同时，农民参与政治生活的层次不高，主要限于社区性参与。农民基本上是现实政治的被动接受者，而不是现实政治的积极参与者。中国农民作为一个政治群体，长期以来，不能享受和城市居民一样平等的政治发展权，他们的政治参与权和决策权受到歧视，选举权和被选举权非常有限。我国《选举法》长期把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数确定为4∶1。这与其占全国绝大多数人口的事实极不相称，导致在进行重大决策时农民的声音微弱。2010年修改的《选举法》终于首次实现城乡选举同票同权。城乡“同票同权”是将农民的“应有权利”上升到“法定权利”，但是，权利由法律确认和保障并不等于权利的实现。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的最好形式，充分体现了最广泛的民主，成为人民利益表达的最基本的途径，但农民在最高权力机关缺少必要的话语权，例如，第八届全国人民代表大会2978名代表中，农民代表仅占9.4%，在第九届2979名代表中，农民代表仅占8%，在2985名第十届全国人大代表中，工人、农民的代表加在一起只有551名，约占总数的18%，其中农民的代表只有18%的一半甚至不到一半，却要代表占人口总数70%以上的农民，显然是不合理的。城乡不平等选举权的直接后果是造成了人大代表结构的失衡，农民代表数过低，农民权益保护不力。一是人大代表的代表性不足，国家在制定大政方针时，往往考虑农民利益过少，甚至会有损害农民利益的政策法规出台。二是堵塞了农民最重要甚至是唯一的制度化的政治参与渠道。

（二）农民政治表达权的缺失

自由而充分地表达利益诉求，是政治主体实现其政治发展权的前提条件。在现行体制下，法律和政治实践为公民的政治表达设置了一定的法定渠道，但对农民来说，政治表达渠道却极为有限，有限的渠道也存在被堵塞的现象。在基层，农民政治表达的主渠道是村民自治。农民通过村民大会、村民代表大会表达自己的意志和利益诉求，但毕竟只是在村社内部，且村民自治也常常为乡镇政府所左右。农民向上的利益诉求由于体制性缺陷往往被堵塞。乡镇人民代表大会作为地方国家权力机关，是制度化民意表达的重要渠道，但由于乡镇人大处于我国人大体制的末梢，农民的政治利益诉求难以达到中国高层，尽管全国人大每年有一定数量的农民代表，但其比例与中国占人口大多数的农民来说极不相称，而且，其中真正是农民出身，能真正代表农民说话的农民代表少之又少。政治是经济的反映，政治诉求表达渠道的缺失势必严重影响农民经济利益和其他各方面的发展。

（三）农民政治发展权组织保障的缺失

西方学者亨廷顿则认为，组织是通往政治权力之路，也是稳定的基础，因而也是政治自由的前提。②现代经济学理论认为，一个社会集团力量的大小，取决于它的组织程度，而不是它的人数的多少。印度国家农业经济政策中心研究员哈克教授指出：在农民组织缺位的情况下，政府没有压力去解决农民面临的问题，并且政府实施的各种社会福利计划也无法真正到达农村社会。③不同利益主体之间的博弈和利益的实现程度，在很大程度上取决于各利益集团自身的组织化程度。在我国现有的2000多个全国性社团中，各个社会群体、各个阶层都有自己的组织，惟独人数最多的农民却没有自己的社团组织，农民在国家政治生活中显得声音极为微弱。基层村民自治组织目前还没有真正成为代表和维护农民权益的组织。比较中美日三国在这方面的差异，即可清楚地看到这一点。在美国，有各种农业利益集团——农业合作社25000个，参加农业合作社的农民有440万人，约占农业人口的90%。日本的农业利益集团——全日农协联盟，拥有800万成员，成员数量超过日本任何一个利益集团。他们的这种组织都对政府决策具有相当的影响力。正因为我国农民的组织化程度低，在实际生活中难以形成群体力量，所以，他们在与其他有组织的社会集团发生关系时，其人数众多的优势反被其组织化程度低所抵消。因此，每当农民与其他阶层、集团发生利益相争时，人数众多的农民反而成为弱势一方，成为弱势群体，总是处于不利地位。

二、保障农民政治发展权的路径选择

农民的政治发展权是保障农民自由而全面发展，实现社会公平正义的关键所在。“健全的法律制度是现代社会文明的基石”这一论断不仅已被人类社会的历史发展所证明，而且也越来越成为人们的共识。建立一套完善的法律体制，依靠法治促进社会发展、推动文明进步已成为大势所趋。真正实现农民的政治发展权需要国家进行一系列制度安排与制度创新，构建农民政治发展权的保障机制。

（一）大力发展农村经济

经济是人类社会存在发展的基础。当前农村经济发展水平较低，农民在整个社会结构中居于从属地位和弱势地位，农民利益常常受到剥夺和侵害，他们在社会竞争中无疑处于劣势，因而农民进行利益表达和政治参与的物质基础是十分薄弱的。通过发展农村生产力，促进农村经济繁荣，可以为农民利益表达机制的构建与政治发展权的保障奠定物质基础。

1、牢固树立和认真落实全面协调可持续的科学发展观。全面，就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治和文化建设，实现经济发展和社会全面进步；协调，就是要统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调；可持续，就是实现经济发展和人口、资源、环境相协调地永续发展。只有这样，才能促进农村经济的全面繁荣，为农民政治发展权的保障奠定坚实的物质基础。

2、强化政府发展农村经济的责任。大力发展农村经济，政府应履行职能，努力帮助农村加快发展，为此，一是在政府预算中应加大对农村投入的比例，促进农村各项事业的全面发展。二是要注重培育和增强农村的发展能力，从而增强农民的造血功能，重点在于打破制度壁垒，为农民提供发展机会和发展保证。三是优化农村社会主义市场经济环境，为分散的弱势农民在市场经济中搭建一个公平的交易平台，夯实农民发展的物质基础。四是政府应当大力发展符合《农民专业合作社法》要求的农民专业合作社；采取有效措施，确保农民享有平等的劳动和就业权；统筹规划，逐步实现城乡一体化的社会养老保险、医疗保险等基本社会保险制度。

（二）加强农民政治发展权的保障立法

要真正地保障农民政治发展权的实现，立法是前提。“法是善和正义的艺术”。④因此，必须从立法层面上以公平、正义的理念去完善农民政治发展权的法律体系，为构建和谐社会打下坚实的基础。

1、确立发展权为宪法保护的基本人权，明确农民发展权的法律主体地位。发展权作为一项公民应享有的综合性的基本人权，理应纳入宪法规范中，使之获得根本法的最高法律效力，这是农民政治发展权保障的制度基石。宪法是国家的根本大法，是治国安邦的总章程。宪法在国家的法律体系中居于核心地位，具有最高的法律效力。依法治国的核心是依宪治国。保护农民的政治发展权问题必须要在宪法的层面上予以重视，对农民进行宪法保护，赋予农民国民待遇，落实宪法规定的公民政治发展权。

2、坚持公平立法，消除二元歧视。在立法上应消除一切对农民的歧视，赋予农民以国民待遇，一是必须取消部门法以及一切法律法规规章中关于对农民政治发展权利歧视性和不平等的条款，完善选举制度，确保农民参政权的真正实现。必须坚持以人为本的理念，就必须对农民政治发展权给予普遍的尊重和保护。二是制定《中华人民共和国农民权益保护法》。农民作为中国最大的弱势群体，理应以特别法的形式予以保护，从而将宪法规定的对农民平等权转化为具体制度中的平等。三是取消城乡分割的二元社会结构，实行城乡统一的户籍制度。要尽快修改我国的户口登记条例，正本清源，恢复户口管理的本来功能。这有利打破对农民的身份歧视，有助于国家在政治经济文化和各项事业上统筹城乡发展，对农民享有平等的政治发展权具有重要的意义。

（三）畅通农民政治发展权的表达渠道

实践证明，社会阶层政治参与的程度和质量，主要取决于利益表达的力度和有效性，而利益表达的力度与有效性又往往取决于自身的组织化程度。事实证明，权利缺乏组织保障，必将失去依托。加强对农民政治发展权的保护，必须畅通利益表达渠道，保证农民的政治参与。

1、引入协商民主治理模式，建构农民利益表达的制度平台。协商民主形式是畅通农民利益表达渠道的一种重要制度安排。在我国农村政治建设中，可以引入民主恳谈会的形式。这是一种比较成熟的基层协商民主形式，是一种以农民参与和民主协商为核心的农村社区议事模式。民主恳谈会作为农民利益表达的有效载体，优化了基层的决策程序，提升了公共政策的质量，满足了农民参与的要求，并且提高了政策贯彻和政策执行的效率。与此同时，制定农村建设的方案和政策前一定要广泛听取农民群众的意见和建议，尊重农民的意愿，让广大农民参与政策的制定和选择。

2、完善人民代表的利益表达功能。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是人民当家作主的最好形式，充分体现了最广泛的民主，成为人民利益表达的最基本途径。为此，一要培育农民在政权中的代言人，保证农民代表的典型性和代表性，才能充分保护农民的切身利益、切实发挥人民代表的利益表达功能。二要加强对乡镇人大代表的培训和教育，使他们真正成为为民请愿的代言人。三是必须完善人大代表联系选民的制度。通过这个制度，确立人大代表收集民意的渠道，确立向选民定期述职等制度。只有这样，才能保证农民选出的人大代表真正代表农民的利益，反映农民的心声。

3、创新农民组织，加强组织保障。在现代社会，对弱势群体保护的有效手段之一就是建立自己的利益表达组织，维护农民权益的关键在于农民组织建设。农民组织包括农村经济合作组织、村民自治组织和维护农民权益的政治组织，仅从政治维权的角度出发，重在政治组织的建设。农民通过自己的维权组织参与国家决策的全过程，对政府的决策方案进行评议、筛选、排序、表决。通过这类组织，形成农民自己的利益代言人，反映农民的要求与心声，加强与政府的沟通和对话，用制度方式消解社会矛盾，避免酿成农民与政府的大规模的冲突，从而使农民在政治发展权的保护方面获得更多的支持与保障力量。

（四）加强农民政治发展权的司法救济

西谚曰：“无救济便无权利”，权利能否得到司法救济，是衡量一种权利实现程度的重要指标。发展权的实现，离不开法律的支撑和保护。作为国内人权的农民发展权，目前我国还没有完善的实施机制。为了保障农民政治发展权的实现，必须建立农民政治发展权的司法救济机制。

1、创制和完善宪法审查制度和宪法诉讼制度。法律的效力具有普遍性，立法上的不平等带给农民的伤害要远远大过任何具体的个案。因此，一是要采取切实有效的措施，及时纠正违宪的法律、法规、规章、文件等，使一切歧视农民的违宪立法无效，从根源上遏制不平等。二是在具体实践中全面实施宪法，将国家尊重和保障人权落到实处，落到每一个农民头上。给农民政治发展权以宪法救济，其核心价值就在于：在宪法的框架内保障农民的基本权利和自由，让农民真正成为公民。

2、确立村民自治的司法救济机制。为了保障农民政治发展权的实现，必须在《农民权益保护法》中专设法律责任章。对侵犯农民政治发展权利的行为的性质、处罚应明确，应综合运用民事、行政和刑事责任等责任形式加以保护。为了保障农民政治发展权的实现，有必要确立村民自治的司法救济机制。在村民委员会选举中，村民的选民资格关系到村民的政治发展权和切身利益，如果不将村民的选举纠纷纳入到司法救济的范围，则无法保障村民委员会选举的合法进行。为此，有必要确立农民政治发展权保障公益诉讼制度。法律应授权一定范围内的任何组织和个人对于侵犯农民政治发展权的行为提起诉讼。

（五）提高农民的政治素质与法律意识

农民是其自身发展权实现的主体性力量，要实现农民的政治发展权，必须全面提高农民的政治法律素质与法律意识。对于具有两千多年封建传统文化、素质相对低下的中国农民来说，逐步提高农民的政治素质与法律意识，将是一个长期的系统工程。

1、提高农民的政治素质。我们必须坚持以人为本，通过各种合理途径造就新型农民，唤醒和强化农民的民主意识，对农民进行定期的民主思想宣传和训练，使他们逐渐接受现代民主思想，并运用到实际生活中去。同时，有针对性地加强对他们的政治常识和政治技能的教育，提高其政治觉悟，增强其制度化观念和参政能力，使农民成为政治上成熟的公民。

2、提高农民的法律意识。要大力加强法治宣传与普法教育，以培育农民的权利意识为起点。一是普法教育的内容应从单纯地传播法律知识向提高农民法律意识、法律素质转变，要把普法的重点放在如何维护农民自身的权利上。既要培养他们的政治参与意识，又要培养他们的法制意识和程序意识，使农民在自己的利益受到侵犯的时候要敢于在法治的轨道内维权。二是要建立普法教育的长效机制，加强普法教育工作队伍的力量，创新普法教育的途径和方式。三是要建立适当的程序保障机制和责任机制，推动农民由被动守法向主动维权转变，促使农民权利意识的萌发与觉醒。

（六）营造理性政治文化

政治文化是“一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”。⑤农民政治发展权的维护需要以特定类型的文化为其文化基础，这种特定类型的文化就是理性政治文化。它是与市场经济、民主政治和现代科学技术相适应的、体现真、善、美统一的社会文化系统。

改革开放以来，中国农民的政治文化水平显著提高，特别是村民自治的实践，使农民正逐步掌握政治生活的程序、规则和必要的技巧，提高了村民的民主实践能力，农民群众的民主意识明显增强，农民群众更加注重自己权利的实现，更加重视运用法律手段维护自己的合法权益。但必须承认，农民的政治文化水平与我国农村的基层民主政治建设还不完全适应。由于农民长期缺乏民主政治生活的锻炼，他们不清楚自身的政治权利，不善于按照制度化的程序参与政治生活，不善于使用民主政治的武器表达自己的利益。而传统文化中消极意识的长期熏陶，又使他们中的不少人有意远离政治或用极端手段维护自身权利，缺乏正确的民主政治生活眼光。因此，要建设理性政治文化，完善农民参与民主生活的有效途径，培养他们的制度化意识和程序化意识，激发农民对政治生活的积极性，提升农民政治参与的能力和水平。⑥具体来讲，一是要大力发展科学文化教育事业，提高人的理性水平。二是要充分利用本土资源。一个有着悠久历史文化的民族的法治国家之路不可能脱离自己的文明大道，中国传统的政治文化有着不适应法治国家需要的糟粕，但也存在优秀的成分，如民本思想、清官意识等，这些优秀成分应该批判地继承。三是要进行必要的文化移植。法治是人类政治文明的成果，具有一定的共性，可以为各国人民共享，法治及其理性文化可以移植。在缺乏法治文化传统的中国，理性文化的移植可以促进本国理性文化的生成和发展。当然，理性文化移植必须注意国情，并加强其本土化，使之成为本国政治文化的组成部分。尤其要注意的是，建设理性政治文化，应以建设权利文化为核心。

注释：

①汪习根著：《法治社会的基本人权——发展权法律制度研究》，中国公安大学出版社，2002年版，第87页。

②（美）塞缪尔·亨廷顿等著：《难以抉择——发展中国家的政治参与》，华夏出版社，1989年版，第174页。

③王建成、宋华：《给农民国民待遇》，《决策咨询》，2003年第10期。

④张文显著：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社，2001年版，第204页。

⑤徐增阳：《流动与农民传统政治文化的嬗变》，《政治学研究》，2006年第2期。

⑥丁同民：《保障我国农民政治权益的法治路径探析》，《毛泽东邓小平理论研究》，2009年第2期。

责任编辑：刘建文

C912.82

A

1671-2994（2011）02-0159-04

2010-12-27

刘安华（1967- ），男，湖南邵东人，湖南文理学院法学院讲师、法学硕士。研究方向：法理学与三农法治。

*本文系湖南省教育厅课题《和谐社会建构中的农民权利及其法律保障问题研究》（课题编号：07C462）的阶段性研究成果。