基于洱海环境治理问题决策的思考

寸彦中

（大理学院 政法学院，云南 大理 671003）

基于洱海环境治理问题决策的思考

寸彦中

（大理学院 政法学院，云南 大理 671003）

洱海环境治理问题的提出，是在洱海水资源被过度开发利用、生态环境遭受破坏并产生负外部效应以后的事情。站在可持续发展的高度，从洱海水资源开发利用的历史出发，寻找那些可资借鉴的经验教训，对于提升政府的决策水平，降低行政成本，实现科学决策，具有一定的现实意义和理论价值。

洱海水资源；环境保护；公共决策；经验总结

在相当长的历史时期，云南省大理州由于交通闭塞，经济落后，人类活动对其境内的洱海及其周围环境几乎没有产生太大的影响，这样，洱海几乎处于原始、自然的状态。洱海环境治理问题的提出，是在生产力发展水平得到提高，尤其是20世纪60年代到80年代，人们改天换地的斗志和政治热情极度高涨，洱海水资源被过度开发利用，生态环境遭受破坏，并产生负外部效应以后的事情。

从洱海水资源开发利用的历程来看，人类对洱海生态环境较大规模的干扰和破坏，始于经济社会发展极不正常的“大跃进”和“文化大革命”时期，加重于计划经济体制向市场经济体制转轨的粗放经营时期。现在看来，无论是对洱海水资源的开发利用，还是对洱海周围环境的治理整顿，显然都打上了经济体制和时代发展的烙印。基于此，当时洱海水资源开发利用的政策措施，乃至法规的制定都逃脱不了时代发展的制约。

1996年和2003年，洱海先后两次爆发大面积的蓝藻，部分水域的水质下降到五类。后来经过3年的治理和修复，洱海水质恶化的趋势得到遏制，生态系统逐步恢复。洱海最终成为“全国城市近郊保护得最好的湖泊之一”。“循法自然、科学规划、全面控污、行政问责、全民参与”的洱海保护经验，获得了国家环境保护部的肯定与推广。

站在可持续发展的高度，以科学发展观为指导，从洱海水资源开发利用的历史出发，寻找那些更深层次的可资借鉴的经验教训，对于全国湖泊水污染治理，以及实现洱海及其周边地区人与自然的和谐发展，都具有十分重要的意义。

一、坚持项目论证的可行性，把工程建设的负效应降到最低点

任何一项工程的成功，都是以规范、健全、合理的运行机制作保障，而即便是那些成功了的工程项目，都存在着一定意义上的负效应。人们需要做的，就是通过科学、民主决策，把工程建设的负效应控制在最低水平。

作为洱海水资源开发史上最大的建设项目，1987年12月，历经29年的努力，总投资5.1亿元、总装机25.5万千瓦的西洱河四级电站全部建成投产。西洱河电站是洱海的用水大户，自1987年12月最后一台发电机组投产至2002年止，平均年引用洱海水7.22亿立方米，占洱海年平均出水量的86.1%。

为了放水发电，当年的工程建设者从1972年开始到1982年止，对洱海出水河道西洱河河床进行了大规模开挖，在原有基础上将河底下挖6.0米左右。结果，使洱海自然可控最低水位下降2.94米。这期间，又恰恰遭遇大理地区两次大的干旱，洱海入水量严重不足，以致入不敷出。洱海水位在1975年第一次出现了低于自然水位的情况。

1983年7月，洱海水位降到了历史最低水平1962.21米（海防高程，下同），比自然最低水位1964.65米低2.44米，库容缩小4.6亿立方米左右。洱海水资源出现第一次危机。洱海水资源的过度排放，外加西洱河电站所筑大坝的阻拦，使仅存于洱海的生物特有物种，因生存条件改变而急剧减少、消亡，洱海的生物多样性遭到严重破坏。西洱河电站的建设由于对洱海生态环境造成影响而留下诸多后患，负效应极高。①

随着洱海水位的降低，人们在低位湖滩开垦和建立新定居点的行为受到了一定程度的鼓励和刺激，当地居民在洱海周边活动的空间迅速扩张到了1973.5——1974米的海防高程，以致后来在制定洱海治理规划和控制洱海水位高程时，人们不得不接受业已形成的事实。需要指出的是，在对西洱河河床进行开挖的过程中，位于洱海出水口的西洱河节制闸因地基悬空出现管漏而倒塌，倒塌后又因当事方的利益矛盾未能即时修复，以致洱海水资源在节制闸得以修复的1990年之前失去控制，水位长期在较低状态下运行。②

从生态经济的角度看，“保护就是开发”。江河湖海是否清澈，不仅是环境保护成就的反映，更是衡量一个国家或地区的经济实力、社会发展水平和文明程度的重要标志。洱海水资源遭受破坏的源头在于人，治理取得成功的关键仍在于人。在以政府为主导、权力为支撑的社会经济发展体系中，如果我们不能实现决策的科学化和民主化，把可行性论证演变为可以实施的可批性论证，想当然地用领导批示取代科学分析，那工程建设的负效应不仅难以降到最低点，而且还会给后人留下不可挽回的损失。

二、提升立法水平，避免经济发展走上依法污染的道路

20世纪70年代，随着西洱河梯级电站相继建成投产，洱海水位长期处于低位运行状态。这不仅打破了洱海自然生态的平衡，而且，还由于洱海实行雨季收蓄水质差的洪水，到枯水季节排放清水发电的做法，加剧了洱海水质的恶化。就此，社会各界及地方有识之士纷纷要求加强洱海管理，合理开发利用水资源。在这一背景下，1982年，作为地方政府规章的《洱海管理暂行条例》，在匆忙中首先公布实施。1989年3月1日，修定后的《云南省大理白族自治州洱海管理条例》经云南省人大常委会批准，正式颁布实施。《条例》的实施，使洱海管理走上了有法可依的法制轨道。

然而，有法规不一定有法治。由于《条例》的主要内容缺乏科学性与可操作性，在《条例》颁布实施7年后的1996年9月，洱海首次暴发大规模蓝藻。洱海蓝藻的大面积暴发，预示着洱海在实施依法管理的同时，也走上了被依法污染的道路。

究其原因，《条例》制定于20世纪80年代末，它不可避免地受到当时政治、经济体制的影响，以及当时社会环保意识与环保手段的制约。在调整方法上，《条例》比较多地运用了肯定、鼓励、奖励、倡导等激励性法律措施，忽视了强制、约束措施的运用。后来，《条例》于1998年和2004年分别进行了两次修订，也说明了《条例》自身的不成熟与立法质量存在问题。一是《条例》设定了洱海的管理范围和水源保护区，但没有划定洱海大面积的径流保护范围，而影响洱海水质、水量变化的因素以及洱海污染源主要分布在洱海径流范围内。二是《条例》虽然规定了洱海的管理和建设必然坚持“统一规划、保护治理、合理开发、综合利用”的方针，但在利用洱海水面发展养殖业的政策上，却鼓励全民、集体、个人一起上。这一原则强化了人们开发利用洱海水资源的利益追逐行为。结果，网箱养鱼、机动渔船以及旅游船只在法律许可的范围内，污染和恶化了洱海水质。③其结果，洱海也就不可避免地走上了被依法污染的道路。

事实上，环境保护，既是政府为民众提供公共产品的法定职能，也是实现地方社会经济发展的一种执政理念和要求。政府职能的有效运作，既有赖于政府部门对职责正确、科学的履行，也有赖于环境保护政策的制定和实施。各级政府在弥补“市场失灵”的同时，应该充分考虑到可能出现的“政府失灵”问题，并为此提供相应的预防措施。

三、注重政策的前瞻性，防止政策导向出现方向性错误

以洱海网箱养鱼为例。1984年3月，大理市洱海管理局派人到昆明滇池和江苏太湖学习网箱养鱼新技术，然后在海滨各村进行网箱养鱼试验。同时，根据技术试验的需要，鼓励有条件的地方在网箱内养些鸭子，鸭粪可以增加水的肥力，认为这对养鱼有利。

经过科技人员的努力，网箱养鱼技术获得成功，并荣获1984年度大理州人民政府科技进步二等奖。1986年10月，“大理州渔业区划”和“洱海渔业区划”通过云南省农牧渔业厅、渔业规划组、大理州国土规划委员会的评审验收，并获得大理州1986年度科技进步二等奖。

1987年，洱海管理局网箱养鱼工作站在省农牧渔业厅的支持下，推广网箱养鱼53.39亩，亩产3054.4公斤。在科技成果的推动下，1989年6月，洱海管理局召开办公会议强调：洱海网箱养鱼的经验已经省厅验收并给予了充分肯定，今后思想要再开放一点，不能只想维持现状和小打小闹，要大搞，要为人民多做贡献。④在政府的鼓励和财政的支持下，洱海网箱养鱼获得迅速发展，1994年，网箱养鱼面积达150亩，占用洱海水面750余亩，年损毁水草面积2000-3000亩。网箱养鱼不仅降低了洱海生物的净化能力，而且鱼用饲料还污染了洱海水质。

随着太湖银鱼的引进和网箱养鱼的大面积推广，洱海机动渔船随之迅速增加，1995年底发展到5488艘，使洱海成为当时云南船泊密度最高的高原湖泊。由于机动渔船在行驶中大量搅混湖水，加快淤泥中氮、磷的释放和破坏水生植物，外加油污滴漏，洱海的生态环境遭到了严重破坏。与此同时，在《洱海管理条例》和《洱海滩地保护管理办法》颁布实施3年后的1992年，大理市人民政府为了发展“菜篮子”工程，以行政号召加经济补贴的手段，广泛发动沿湖九乡群众开挖鱼塘，要求在两三年时间内，建成“三个千亩”养殖示范区。通过努力，先后在洱海周围开挖总面积达149.25公顷的鱼塘。由此奠定了当时湖滨区鱼塘的基本格局。从洱海环境保护的角度看，在洱海周围建塘养鱼，对洱海造成的污染太大，得不偿失。⑤而这一切，是当地政府政策失误造成的。“政策”对洱海水质的恶化，有着不可推卸的责任。

今天，我们可以自豪地说，洱海的保护是成功的，其多年来积累的经验是宝贵的。然而，由于长期污染的累积和生态破坏，人口增长、经济和社会的快速发展以及旅游业的发展等方面带来的重重压力，洱海的生态环境仍然十分脆弱，洱海的富营养化仍有可能出现反复。对此，我们必须清醒地看到湖泊水污染防治的长期性、复杂性和艰巨性，积极探讨和认真研究洱海保护中政府职能作用有效发挥的问题，为洱海保护提供符合科学发展要求的政策支持。

四、增强执法的权威性，减少专项治理及其运行成本

在一定时期内，对累积起来比较突出的某些社会经济问题进行调查研究，然后采取行政的、经济的、法律的手段进行集中治理，在短期内往往会取得比较明显的整治效果，因此，也就成为政府部门常用的工作方式。然而，专项治理由于需要动用大量的人力、物力、财力，对业已形成的事实进行清理整顿，其运行成本相当高。

针对洱海生态环境的变迁以及富营养化程度的升级，当地州市两级政府不得不于1996年、1999年先后实施了声势浩大、卓有成效的“双取消”（取消网箱养鱼、取消机动渔船动力设施），“三退三还”（退耕还林、退塘还湖、退房还湿地）等一系列专项治理工作。为有效实施“双取消”工作，州市两级政府先后投入资金383.8万元，取消网箱养鱼设施11184箱，取消机动渔船动力设施2543台。实施“三退三还”工程，投入资金4437.35万元，对洱海1974米以下的12334.98亩滩地实施退耕还林、退塘还湖、退房还湿地。“双取消”和“三退三还”工程的有效实施，最终使洱海成为目前全国城市近郊保护得最好的湖泊之一。

根据2004年修订的《洱海管理条例》对洱海水位高程的调整，大理市从2007年开始实施第二轮“三退三还”工程，三退三还的范围将更大。这里需要强调的是，无论是占用洱海水面进行网箱养鱼，或驾驶机动渔船从事捕捞；还是在洱海滩地耕种作物、修建房屋、开挖鱼塘，大部分农户和经营者都是在政府领导下，经批准从事经营活动，其手续是合法的。至于少部分没有合法手续的农户进行非法作业，那也是政府相关部门监管不力，或所谓不作为造成的，其责任自然在政府。

总之，进行这样或那样的专项治理，固然可以取得轰轰烈烈的“政绩”，但其运行成本的昂贵，不包括巨额的沉没成本，于国于民都是沉重的，而“政绩”的最终买单者还是老百姓。由此而引发的所谓“官民冲突”、“干群关系紧张”，乃至发生暴力行为也就不可避免。在依附上级的经验型决策管理体制中，如何避免由权力衍生出来的“在正确领导下”造成的损失，以减少行政运行成本，对我们未来社会经济的发展至关重要。这也是洱海环境问题产生及其治理进程中应该吸取和借鉴的经验教训。

注释：

①②王云飞等著：《人类活动对洱海的影响及对策分析》，民族出版社，2003年版，第515页。

③④⑤大理市洱海管理局编：《洱海管理志》，2006年版，第139、77、16-19 页。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2011）02-0172-03

2010-12-13

寸彦中（1964- ），男，云南鹤庆人，大理学院政法学院副教授。研究方向：公共理论与公共政策。