新疆天保工程后续产业发展的对策与思考

韩建森

（新疆奇台林场，新疆 奇台 831800）

1 引言

新疆天然林保护工程的实施，使新疆的林业建设发生了历史性的变化，以木材生产为主转向以生态为主。从天保工程实施以来，新疆的森林资源管理在一定的程度上取得了突出的成就。但是从实际的发展中也可以看到新疆天保工程的后续发展，还有很多不足之处需要改善。本文通过对天保工程的现状进行分析，发现问题的同时也进行了思考，并提出了合理化建议。

2 天保工程后续产业发展的现状

新疆天然林保护工程实施10多年来，在国家财政部、国家林业局的支持下，以及在新疆地区政府的领导下，天然工程的各项任务稳步实施，取得了可喜的成就，同时也积累了比较广泛的经验，加速了生态环境建设与繁荣社会的目的，促进了林区后续产业经济的稳定、健康、快速发展。同时，天保工程后续发展中还普遍的存在一些问题。林区的基础设施比较落后；管理方式陈旧；产业的后续资金短缺；天然林业结构不合理；缺乏生态检测；后续的政策未得到落实。这些在实际实施中遇到的问题，仍然亟待解决。

3 天保工程后续产业发展中存在的问题

3.1 林区基础措施落后

在林区，基础设施较为落后。主要原因是对基础设施资金投入较少，致使一些森林管护场的房子因年久失修，已经成为危房，最后只能靠搭帐篷或是租借在牧民家里，生活设施较为简单，生活条件比较清苦。由于林区管护资金的短缺，严重影响林区的发展及管护工作的顺利进行。交通设施落后，伐木工程的运输环节使林区的路、桥等交通设施严重的损坏，再加上交通工具、通信器材缺乏，基本的用水用电问题不能解决。如果林区遇到突发事件，不能及时与外界联系，更不能采取相应的措施及时的解决问题。着同样影响着林区的发展及管护工作的顺利进行。

3.2 管理方式陈旧

林区产业的经济基础薄弱，规模较小且效益低下，人员素质较为低下，缺乏专业性的人才，科技含量不高，经营管理水平较低等问题较为突出。加之天保工程发展缓慢、观念传统及后续产业项目并没有形成规模，经济缺乏优势等。一些林场的森林公园的管理体制不明确，没有正确的权责声明，使其与县乡的矛盾上升，森林管护与当地景观管理之间的矛盾也处于上升的阶段，并且未得到有效的解决。

3.3 产业后续发展资金难

国家核拨经费管护面积，仅占森林面积的一半，森林管护工作的经费不足，管护费的标准也较低，森林管护人员的基本生活无法得到保障。天保工程实施以来，经费的管理处于静止的状态，许多新增的管护工作的经费，增加了产业的负担，管理措施很难得到落实。林区的管理方式较落后，效益及利润较为低下，职工不能够得到实惠，使林业的后续发展乏力。天保工程由于资金短缺，后续产业的规模较小，员工的经费得不到解决，致使工程区的后续产业发展处于严重的滞后阶段。如果停止伐木，那么林场就会失去经济的主要来源，致使资金短缺，将会给森林资源带来巨大的压力。

3.4 天然林的结构不合理

新疆天宝工程森林区主要分布在天山及阿尔泰山山脉北坡，由于地处温带、寒温带，属于针叶森林类型。山区的降水量少，土层贫瘠，林木的主要类型有天山云杉、雪岭云杉、桦树等。树种的结构比较单一，生长速度也较慢。高山林区的林木质量较好，而位于亚高山和前山带的林木质量较差。新疆天保工程林区呈现出的特点是纯种多米混交林少，成过熟林多，中幼林少。

3.5 林业优惠政策不完善

天保工程在产业改制过程中取得了一定得成就，但在后续产业发展中，改革的措施并不是很完善，一些因素甚至限制产业改革的深层次的发展。主要问题表现在职工离退休的待遇不同；基层人员合法性问题；经营体制上权责部分，林场既有行政管理权利，又有产业的生产经营权。这些问题必须加以解决，只有这样，才能为其提供政策上的支持以及组织上的保障，天保工程才能在产业后续发展中发挥自身的优势。

3.6 公益林建设问题

根据国家的规定，新疆的天保工程实施方案中的内容是森林管护方面的问题，并没有涉及到公益林建设的相关问题。如果不开展人工不管造林、封山育林、森林抚育等相关的公益林建设问题，森林分布区域结构不合理现象将会更加严重，受新疆气候、降水等的影响，只靠天然林更新及管护工作来维持，将无法恢复或是扩大森林的面积，那么其现状将难以维系，林木资源也不会出现持续的发展状况，更不能为其创汇。

3.7 缺乏生态监测

天宝工程区还没有设置气象、水资源、水土流失及生物多样性等方面的监测网，由于缺乏科学的分析、完整的数据新疆地区的天保工程对有林木所得的生态效益以及社会效益评价方面无法得到保障。

3.8 后续政策没有得到落实

天保工程施以来，国家就已经指出了森林管护费、社会养老保险、医疗卫生、下岗员工的生活保障费、一次性安置费以及地方财政的专向补助经费等相关的政策。但是在天宝工程实施后，国家当初提出的政策很难落实。天保工程取得林木产业金融债务获免问题；天保工程实施的用于天保工程的房产、土地、车船使用税等；还有天然林保护工作及企业关闭破产的政策等。天保工程的实施以及工程中出现的新问题，还没有建立起畅销的发展机制，致使林区经济发展较缓慢，职工的收入较，城镇职工的工资少，林区的社会环境也比较差，其与城市的发展差距越来越大。

4 天保工程后续产业发展措施

4.1 重视基础设施建设

国家应该加大对基础设施的投入力度。应该把自治区及县一级的政府的基础设施建设纳入政府的财政预算中，要逐年增加对其的投入，使林区的生产、生活条件可以得到改善。可将林区的公路维护融入自治区、县乡的设计规划或计划中，使公路的建设维护基金得到保障。

4.2 建立科学的管理体制

要建立、健全科学的管理体制和运行机制，对天然林业资源加以保护。政企分开改革后，新的固有林管理机构已经成为国有森林管理者的代表，已将人员机制纳入了事业编制中，其经费的来源应该纳入事业经费预算。根据国有林管机构的性质以及林业的性质，收支必须采用两种方式。要对国有森林资源实行有偿使用、征占林地补偿，还要对生产的木材进行抚育，通过以林育林的方式增加收入，并将其资金纳入财政收入。对于国有林管机构人员的公用经费的收支也要纳入财政预算。国有生产性支出，造林、病虫害防治及森林防火等，也要将其分门别类的纳入财政及基本建设的渠道中。关于生产性聘用人员的开支需要将其列入项目经费支出。还要对公益林进行重点规划，并将其纳入中央财政生态资源效益补偿资金中，作为管护资金支出，要做到重点保护。同时，基层执法人员的身份也必须得到确认。

4.3 建立健全的法律保障机制

新疆还有许多郁闭度在0.4以下的天然林没有纳入工程林的保护区内，还有一个原因是天保工程区中农牧混合，森林管护的面积较大，管理方式主要以行政和经济补偿为基准，缺乏持续的保护力度。要想对天然林资源进行持续的保护，需要有一套完整的法律法规来制约，以法律为依据对天然林进行保护、管理、培育及利用，使天然林能够得到长久的维系。

4.4 建立和规范产业的优惠政策

增加后续资产的专项补贴国家支持林区的产业的发展，在不破坏林业的前提下，国家允许在国有林区和公益性林区发展生态旅游业和农副业。国家每一年可以向林区提供一些长期、低息的贷款，主要用作天保工程后续发展工程，小额贷款，促进林区、林农、职工及家属发展生态产业。促进后续产业发展可以使林场的收入增加，也可以为农牧民提供多渠道的收入，林场的能力也可以得到体现，也充分的调动了农民对林木保护的积极性。对天保后续工程发展提供息金是政府当前要做的大事，努力实现息金补贴使后续产业发展更有后劲，也可以挑选一个有潜力的项目，争取国家的支持，可以促进企业有突破性进展。

4.5 加强信息化管理

要提高工程的管理水平就要有开拓创新的意识，就要实现管理的信息化、数字化及网络化建设，可以及时反馈产业发展情况和生产过程中的经验和存在的问题，为决策提供依据，推动产业技术进步。为产品增产、品质优化、质量安全提供技术保障。天保工程的后续产业发展需要对周围的环境进行分析研究，这就需要施工单位的负责人在施工时，就应将工程档案、地形图的数字化以及护林员与森林管户图等相关的图形数据，都要进行信息化网络化管理，这样方便其查询，可以提高天保工程的管理水平及工作效率，对开展监测和评价工作是有利的，同时使生态效益与环境效益得到很好的保障，对天保工程后续产业的发展有促进作用。

5 结语

天保工程是一项艰巨的工程，涉及的范围比较广。虽然天保工程取得了一定的成就，但是随着新形势的变化，在后续产业发展中还会有新问题出现，要对后续产业中出现的问题进行解决，也需要随着时代的变化而随时进行调整。

［1］龚晓君，刘 萍.基于项目管理视角的天保工程资金短缺问题探讨［J］.林业资管理，2010（6）：13～14.

［2］王茂君.转变观念 加强天然林保护工程资金管理［J］.绿色财会，2007（4）：161～163.

［3］张学勇，胡建军，赖霜菊.关于天然林资源保护工程后续政策的思考［J］.四川业科技，2008（4）：57～59.

［4］李冬生.天然林保护工程后续发展管理与对策［J］.林业资源管理，2009（6）：72～79.

［5］王贵珍，谢 兰，汪 洋，等.盐源县天然林资源保护工程实施前后综合效益分析［J］.四川林业科技，2010（6）：68～69.

［6］解美玲.天保工程后续产业发展的资金投入及优惠政策问题［J］.林业财务与计，2004（12）：68～69.

［7］赵四新.巩固天保工程成果 完善后续建设政策［J］.中国林业，2010（12）：123～125.