森林分类经营管理中存在的问题及有效对策

郭慧纯

（江西省吉安市遂川县林业局泉江林业工作站，江西 吉安343900）

1 引言

森林分类经营管理是根据生态效应和经济效益相结合的原则，把森林中的一部分生态区位重要的林分划定为公益林（包括防护林，特种用途林，国防林等），其目的是以生态效益为主，再把一部分立地条件较好的林分划定为商品林，以经济效益为主，对两种类型的林分分别采用不同的管理方法。从目前的情况看，我国林业处于从传统林业到现代林业过度和转变的初级阶段，进行林业分类经营管理，是从森林的功能、特点以及人类的需求出发，在保护森林生态环境的前提下，利用森林资源的可再生性来实现持续经营，从而实现森林“两大体系”（生态体系、产业体系）的建设目标。

早在1995年，原林业部就在联合下发的《林业经济体制改革总体纲要》，首次提出了“森林分类经营”的政策思路，并进行了具体部署。同年在《关于开展林业分类经营改造试点总结工作的通知》中，对森林分类经营管理的试点做出了具体规定，在1999年发出的通知中又对林业分类经营提出了可操作的原则、方法、步骤——森林分类区划界定。为解决实践工作中反映的问题，国家林业局又颁布了相关通知。几十年来，国家相关部门对此事做了大量工作，成立了林业分类经营管理的领导小组，并开展了试点，深入研究部署，培养相关科技人员等。截止到目前，大部分省都已完成森林分类区划界定工作，并已将分类区划界定工作成果上报到国家林业局。

2 森林分类经营管理的政策和经营体制问题

在新时期和新形势的要求下，国家林业建设的目标是建立相对完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。想要达到国家林业建设的战略目标，就必须根据森林的不同功能和类型，实施分类经营、分区突破以及总体推进的发展战略思想。分类经营是林业发展到一定程度的新时期战略的基础和核心。林业分类经营直接影响到林业发展的方向，影响到林区广大人民群众的利益，影响到国家可持续发展经济利益。国家和地方的政策和法规是实施林业分类经营管理的保障，经营体制改革是实施林业分类经营管理的基本措施。但是目前在实施过程中还存在如下问题必须研究解决。

（1）没有把握住森林分类经营管理的核心，个别地方存在不进行区划界定的现象，只进行了分类规划，公益林没有做到落实到具体山头地块，老百姓没有知情权，也没有经营者的认可，甚至没有现场签定界定书，工作没有落到实处。

（2）对商品林则实施了放宽政策，这就和现行的体制相矛盾。干部群众拥护森林分类经营管理，主要有两个原因，首先是公益林可以得到补偿，其次是在管严公益林的同时，却放宽了商品林的经营税收政策，但从目前的情况看，这种改革思路还没有完全实现。

（3）森林分类经营管理体制尚不完善，我国的林业经营一直以来担负着两大基本任务：为国民经济建设和国民生活提供木质产品及其它林产品；改善国民生存环境。但事实上，我国林业一直奉行以木材生产为中心，重采轻造、集中过度采伐的林业经营模式。实施林业分类经营管理就必须首先进行森林的分类管理。但在目前的实践中尚有未完善的林业分类经营管理办法。而统一高度管理体制之下，同样的体制、同样的模式去经营建设，带来的问题也很多。

3 森林分类经营管理的意义

森林分类经营，是从经营源头上调整林业发展结构，优化林业的资源配置，从总体结构和布局上更有效的发挥了林业最大效益，用来满足生态建设、经济建设、社会发展等对林业的需要。实行林业分类经营管理是转变林业发展模式的重要条件，也是目前条件下林业面向市场取得较高经济效益的一条重要途径。

森林分类经营是根据森林所处自然环境和社会经济条件，根据森林的结构特点，将森林划分为三大类型，重点生态公益林、一般生态公益林和商品林，按照不同的经营目的，采取不同的经营管理模式。每一种类型的森林都有它各自的功能性，也都有它的功能共性，在经营的方式上也一样，都有它各自的经营特性，同时也存在经营共性，其实这些都是相辅相成的。只有认识到这些，森林资源才能得到更好的培育、保护、有效开发和合理利用，可能实现持续发展。

4 森林分类经营管理相关对策和建议

实行森林分类经营管理是一项根本性和全局性的改革，其主要任务并不是对森林进行简单的划类，而是要围绕分类经营这一基本要求，进行的管理体制、经营方式、经济政策等一系列的配套改革，进而促进我国国民经济和社会建设的全面的可持续发展。

4.1 尽快制订和完善政策法规

森林分类经营管理是一项全新的工作，各种政策及相关法规还不十分完善，都处在积极探索之中。建议国家林业局尽快出台林业分类经营政策和法规，各级地方政府再根据国家有关林业分类经营的法规法律，制订出适合本地区的相关政策，使林业分类经营管理纳入法制化轨道。

4.2 成立公益林、商品林管理机构，实施林业分类经营管理

建立与分类经营相适应的林业管理制度，把公益林建设纳入政府的行为范畴，做到事业化管理，建议国家林业局成立专门的公益林管理中心，统一组织公益林建设，把退耕还林、防护林建设、自然保护区建设、天然林保护等公益林建设统一纳入其管理范围，避免重复建设。

4.3 改进在分类经营下对森林的经营方式

根据生态公益林和商品林经营的不同要求以及特点，要分别采用不同的管理和经营方法。以最大限度地发挥生态和社会效益为目标，根据不同的社会经济和自然条件，因地制宜地采取封山护林、封山育林等营林方式，实行针阔叶混交、乔灌草结合等合理搭配，用来充分发挥森林的各种生态功能。在自然社会条件较好的地方，采用工程形式营造速生丰产林，并根据其资源布局，重新调整林产工业布局，形成从资源到产业，从产业到效益的良性循环。

4.4 帮助群众解决实际困难

引导生态公益林区群众，以不破坏环境建设为前提，发展经济、解决林区群众的实际困难。如广泛推广节能技术、发展沼气等，用来解决群众烧柴难的问题。同时还要发展林下养殖业和种植业。开发新的产业，让林区群众的收入有所增加，真正做到解决森林资源保护与林农生活提高的矛盾。

4.5 适度的调整林产品税费

林产品中尤其是商品木材在上缴税费方面，存在负担过重的问题，各省市反映比较普遍，林农和林区的干部们意见都很大，其他地方性附加税比例也很高，这样高的税收不利于林业的发展。建议适当的调低农林特产税及其它税费征收比例，让利于民，促进森林资源的有效发展。

5 结语

森林分类经营管理作为林业改革的关键一环，还有很长的路要走，如何更好地实施分类经营仍然是我们今后关注的重点。建立完整的林业分类经营管理制度并给予相应的政策支持是目前工作的重心。林业部门应从本地区的实际情况出发，找到适合本地区分类经营办法。进行统筹安排，分门别类。希望我国早日建成完整的林业分类经营管理制度。

［1］田 霞，邬惠中.实施森林分类管理经营管理的对策［J］.内蒙古林业，2011（4）：64～65.

［2］张启民，谢志强；浅谈林业分类经营的意义［J］.中小企业管理与科技，2009（4）：71～72.

［3］倪锡军，谢可勤.对林业分类经营有关问题的思考［J］.经济技术协作信息，2007（8）：18～19.