村规民约在社区森林资源保护中的功能变迁——以贵州省都匀市两个村庄的案例研究为例

陈 岭，蔡 磊

（贵州省林业调查规划院，贵州 贵阳550003）

1 引言

贵州的许多地方特别是少数民族地区的农村社区，森林资源保护工作做得十分出色。这是因为中国少数民族集中的地区，基本上也是森林资源丰富的地区，他们与森林朝夕相处，与森林建立了极其紧密的依存关系，对森林资源保护要求非常迫切，形成了自身在森林资源保护方面的一些村规民约。少数民族地区的村规民约作为中国农村基层的一种自治性章程有其自身的特点，涵盖非常细致，将许多“政府无法管，法律管不了”的细节纳入了规范，是对国家有关法律、法规的有益补充。当地社区与森林资源之间存在着密不可分的关系，是森林资源客观上的管理者和使用者，其对森林资源进行保护，某种程度上有着任何外界管理无法具备的优势。

村规民约具有其自身的控制力与约束力，我们称之为村规民约的社会控制力。无论是古时候的榔规、榔约，还是现在的村规民约都是当地社区群众民主制定的，服从大多数人的利益。是一种内生的公共权力［1］。以古苗民来为例，一个村寨，或者若干个村寨的寨老——榔头聚集在一起议榔，制定自我管理的“榔规理约”。规约的内容，对内是“纯正社会道德”，“维护社会秩序”，“保护公有财产和私有财产”，“保障生产和生活”；对外是“互通有无”，“抵抗外侮”，要求“一处受敌，共同援救”等等。这样自然容易为多数人遵从。同时村规民约依靠舆论、道德、礼仪等进行维系，在许多地方，还一直依靠宗法和血缘，以及民族关系进行维系，甚至强制力的实施也是一个重要的维系方式。在这里，村规民约一方面整合调整了舆论、道德和礼仪所调整的社会关系，另一方面又弥补了舆论、道德或礼仪控制力的不足，从而在特定的场合在调整社会关系上还处于主导地位。村规民约作为一种习惯规范十分管用，在小地域范围内的封闭村落，“真正能得到有效贯彻执行的法律，恰恰是那些与通行的习惯惯例相一致或相近的规定［2］。”事实上，许多村规民约其条款本身就是广大村民所熟知的惯例。应该说，现在通行的村民自治作为一种基层民主自治，就正好运用了这样一种内生的社会控制力。当然，从另一个方面来说，村民自治是农村特定社区的全体村民，根据国家法律的授权，依照民主的方式建立自治机关，确定行为规范，办理本社区内的公共事务和公共事业［3］。少数民族地区的村规民约本身是村民信任的结果。

2 村规民约是法律法规的有益补充

改革开放以来，我国的法制逐渐健全，在维持农村社会治安，稳定社区秩序，保护森林资源等方面，国家和各级政府均有许多相应的法律、法规和政策。以森林资源保护和封山育林为例，国家和各级地方政府的有关法律、法规、条例主要有《森林法》、《封山育林管理条例》、《封山育林技术规程》、《封山育林管理办法》、《护林防火条例》等。但由于各种各样的原因，一些法律法规的执行情况并不理想，特别是在农村地区，许多地方还存在不知法、不懂法，甚至出现“有法不依”的现象，许多法律法规得不到有效执行。

笔者在平新、鸡贾两村的调查发现，大多数村民对国家和政府制定的法律、法规和政策不很清楚或者不知道，但对村委会和村民组制定的村规民约和组规民约，不但知道其主要内容，而且了解违反后的处罚规定。同时，绝大多数村民对村规民约都是严格遵守的。当问到村规民约与法律法规的关系时，回答有如下几种，认为村规民约更有用，但也要依照法律法规而来；两者差不多，村规民约管理“小事”，法律法规管“大事”；当然是法律法规“大”，但在实际生活中，首先还是先看村规民约，再参照法律。从村民的回答可以看出，无论村民持何种看法，都不能否认村规民约在其生活的农村社区中的实际作用。

从法制的角度看，村规民约是在法治精神指导下，适应村民自治要求，在同一地域内，在生产、生活中根据现实情况或继承传统共同约定，共遵共行的自我约束规范。村规民约不是法律规范，也不是简单的道德规范，而是介于法律规范和道德规范之间的“准法”规范。现行法律法规虽然是具有普遍约束力的行为规范，但只能做原则规定，在面对现实情况中一些政府顾不上管，法律法规没有具体规定，村民又无法管的现象，村民自主制定针对这些现象的条款加以实施和执行，有效维护了当地社区的社会秩序，维护了广大村民的利益，起到了一些法律法规起不到的作用。

3 村规民约自身的非法理化问题

村规民约对许多涉及到社区公共利益和私人利益的地方设置了条款，并规定了具体的罚则，这样，其非法理化问题就凸现出来，常常与国家法律法规发生冲突。冲突有3种表现：国家法律不禁止的行为，村规民约予以禁止；国家法律保障的权利，在村规民约中被剥夺；国家法律予以界定的行为，在村规民约中也有界定，但内容不一致［4］。这样的话，目前的村规民约很难不和国家法律发生冲突。比方平新村1984年制定的村规民约中有一条，“偷砍集体或他人的成材树、竹，按每寸罚款10元，照此推算”，很明显现行的森林管理法规里面没有类似这样的规定。

在执行村规民约的这些具体条款的过程中又导致了另一个非法理化的问题出现。那就是，谁来执行处罚？通常情况下，执行处罚的是村委会或者护林员。但是，村委会本身并不是一级行政单位，也不是执法单位，其实施处罚就触犯了法律。现实的情况是，越是落后的社区，其社区组织者（村支两委）便越是扮演行政干部的角色。

一部分学者从经济法的角度出发，试图运用“要约”理论为村规民约找寻法律出路。他们认为村规民约可以理解为村民共同制定，承诺自己按照规定执行，如果违反，自愿接受处罚。照这样看来，村民违反规定后，村民团体例如村民委员会对其实施处罚仿佛成了一种合法的行为。但是，我们必须看到，在法制化不断推进的今天，如果村民拒绝接受处罚，村规民约仍然是无能为力的。究其原因，根源仍然在于村规民约没有强制力保证。实际情况是不是这样呢？答案是否定的。在广大农村，村规民约还是依靠强制力在保证其实施，这就是前面讲到的“内生的公共控制力”，或者是基层组织对于国家有关基层自治的模糊理解和运用。简言之，要约理论只能达成一种彼此的协议和协定，这种协议和协定并不牢固，一旦遭到破坏，必须依靠一些“非法”手段来保证实施。

4 社区森林资源保护作用将逐渐削弱

森林资源保护对于当地社区而言，其现实需要是第一位的，换句话说，当地居民大多数情况下进行森林资源保护是出自于对木材和柴火的需要。随着少数民族地区经济的不断发展，市场经济的发育和完善，新的生产、生活方式的运用，森林满足当地居民生产、生活需要的功能将会逐渐淡化，森林资源保护也就失去了重要性。自然地，社区对于森林资源的保护作用就会逐渐遭到削弱。

另一个重要的方面是，在社区森林资源保护中村规民约以土地依附为基础，随着社会的不断进步和发展，其社会控制力将相对减弱：经济基础决定上层建筑，经济制度在很大程度上左右政治制度。如果说过去少数民族地区以自然经济为基础，实行的是宗族自治和民族自治的话，那么当代中国农村实行的以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度，决定着这些住户中的绝大多数还必须以地生财，决定着作为“草根”政治的重要内容之一的村规民约必须以土地为基础。因为土地依附形成了共同的生活方式、行为方式，形成了共同的经济利益和政治利益，也形成了共同的思想观念和价值取向。而村规民约正是这些因素的有机整合和合理表达。但是在当今全球经济一体化的背景下，少数民族地区也不能脱离其运行的轨迹。市场经济使中国农村少数民族地区由封闭走向开放，使当地居民逐步从土地依附中解放出来，有的外出打工，有的兴办实业，有的从事第三产业，久而久之在农村形成了适应市场经济发展要求的多种经营模式。这个过程也就是民族地区经济活动由个体走向群体、由零散走向规模的过程，市场经济拓宽了当地居民的视野，刺激了他们的政治要求。这样，村规民约开始改变，逐步注入了经济运行规则的内容，甚至完全被经济运行规则所替代。而且，农民在市场经济的洗礼中，权力意识、法制观念也逐步增强，了解到法律更有权威，更合乎理性，更能维护自身权益和促进自身利益的增长。在调查中我们发现，经济条件较好，信息渠道相对比较通畅的农民更愿意接受法律法规的规范和约束，遇到冲突会更加倾向于诉诸法律。

［1］高 鑫.论村规民约的社会控制力［J］.湖南公安高等专科学校学报，2000，12（3）：22～23.

［2］徐晓光.苗族习惯法研究［M］.香港：华夏文化艺术出版社，2000.

［3］蔡 田.关于实现村民自治的思考［J］.辽宁师专学报，2003（3）：135～136.

［4］高 鑫.论村规民约与国家法律的冲突［J］.广东行政学院学报，2001（12）：32～33.