农村土地综合整治中存在的问题与对策建议

张 昕，于清峰，郭晓枫，周明国

（1.鞍山市土地征用整理事务处，辽宁 鞍山 114002；2.鞍山市土地经营管理处，辽宁 鞍山 114002）

1 引言

1999年新《土地管理法》严格规定了土地用途管制和耕地保护制度。将农村闲置或利用不合理的建设用地复垦为耕地，同时将部分新增耕地置换为建设用地指标，在确保耕地占补平衡和动态平衡的前提下，起到了挖掘农村建设用地存量，缓解城镇建设用地压力的重要作用。在此基础上发展形成了农村土地综合整治制度，其内涵是在土地开发复垦整理和建设用地增减挂钩基础上发展形成的，指按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。据统计，2001～2009年，鞍山地区共实施国家和省投资土地整理项目49个，总投资4亿元，建设规模16 183hm2，新增耕地2 140hm2，地方政府实施补充耕地项目367个，新增耕地6 491hm2。农村土地综合整治较好地解决了工业化城镇化缺地、新农村建设缺钱、耕地保护缺动力、城乡统筹缺抓手等问题。

目前鞍山市的农村土地综合整治工作思路明确，从单一的土地整理复垦开发向综合治理、整村推进拓展。农村土地综合整治步伐明显加快，很多项目都整合了涉农资金，以整治项目为载体，集中投入到项目区，取得了良好的效果。但农村土地综合整治在有力地改变农民生产生活方式的同时，也出现了很多亟待解决的问题，这些问题严重影响了农民参与此项工作的积极性，不利于农村土地综合整治的可持续发展。

2 存在的问题

2.1 各专项规划间缺乏统筹

农村土地利用、村庄建设、产业发展、基础设施、社会事业以及林业、水利等新农村建设缺少规划，已有的规划相互间统筹衔接不够，没有形成统一体系，操作性不强，前瞻性不高，是制约农村土地综合整治的重要因素。

2.2 部分项目设计不合理

新农村配套设施缺乏，整体建设水平偏低，与当前发展现代农业生产的要求不相适应，不能让农民充分满意。部分项目规划与现状脱节，对耕作半径、居住成本、畜禽养殖等农村生产生活的实际情况缺少统筹安排，项目区土地耕作层破坏严重，进水、排水错位，不利于农民耕作生产。

2.3 地方政府资源和资金有效整合难度大

农村土地综合整治主要靠财政专项投入和涉农资金整合。前期投入需要地方政府垫付，再以置换建设用地出让金方式周转，垫付资金不能及时回笼，如遇新村建设规模较大，建设标准较高，基础设施和社会事业配套齐全，将导致地方政府资金筹措压力加大。同时各部门在申报和实施支农惠农项目过程中，由于立项要求、资金来源和用途不同，建设内容产生独立性，验收标准出现差异性，不能满足实际工作需要。

2.4 农民住房拆迁补偿安置不到位

农村土地综合整治项目是先拆旧房后建新房，项目一旦批下来，要求在很短时间内把旧房拆掉，但此时新址刚选定，多数农户拆了旧房没地方住。由于农民获得的住房拆迁补偿标准一般低于近年来交通项目征地标准，不但没有分享到宅基地通过土地整理与城乡建设用地指标置换产生的高额土地增值收益，而且耕种半径范围内的房源十分有限，农户租房过渡问题凸显，群众对此意见很大，背离了农村土地综合整治的初衷。

2.5 管理机制有待完善

因管护资金短缺、责任不落实，新型农村社区建成后，村庄后续管理不到位，道路及灌溉设施维护、生活垃圾处理等服务的长效管理机制不健全。

3 对策与建议

3.1 尊重民意，维护权益

农村土地综合整治工作与广大农民的切身利益密切相关，各级、各部门要严格贯彻落实国发（2010）47号文件精神，保障农民的知情权、话语权、参与权、收益权和监督权。充分听取当地农村基层组织和农民的意见，做到整治前农民同意，整治中农民参与，整治后农民满意。对土地调整互换使用、房屋拆迁、住宅设计、农田整理方案等涉及农民财产权益的问题，提供多种选择并举行公告、公示、听证、论证，由农村集体经济组织和农户自主决定，不搞强拆强建。

3.2 加强领导，落实责任

农村土地综合整治是一项系统性、全局性工作，涉及到农业和农村工作诸多领域，要进一步建立健全地方政府主导、国土资源部门搭建平台、相关部门各司其职协调联动的工作机制，确保资金投入到位、技术指导到位、监督管理到位，真正做到优化配置资源、捆绑使用资金、灵活运用政策、催生综合效益。

3.3 多元筹资，整合项目

增加财政资金投入，大幅度提高农民住房拆迁补偿标准。在保证目前财政专项资金全额用于农村土地综合整治的同时，出台市级支持农村土地综合整治项目奖补若干政策，鼓励农民自筹资金，一事一议，筹资筹劳，发挥主体作用，积极探索金融、工商、民营资金投入农村土地综合整治和新农村建设的模式和途径，引导社会资本通过市场化运作参与农村土地综合整治项目建设，为农村土地综合整治提供稳定的资金保障，缓解地方政府资金压力。

3.4 因地制宜，统筹规划

开展农村土地综合整治工作，必须强调规划的龙头地位，以规划引领建设。按照“统一规划、统一设计、统一整治，统一发展”的要求科学编制农村土地综合整治专项规划、增减挂钩项目区规划和社区建设详规，突出农村土地综合整治区域综合性、多功能性、多效益性的特点。项目规划编制由国土资源部门统筹协调，县级政府组织，并与土地利用总体规划、县域村镇体系规划、新农村建设规划、产业发展规划、生态建设与保护规划、水利和交通等规划相衔接，杜绝重建新、轻拆旧，重城镇、轻农村，单一解决城镇建设用地供需矛盾的现象。项目设计坚持一村一策、因地制宜的原则，要紧贴农村、农民、农业的现实，方便农民生产、生活，不能过分地、片面地追求新村规模，做到布局合理，规模适度，相对集中，耕作半径不宜超过1.5km，新房户型最好能有院落，能放农机具、能养鸡鸭鹅等家禽。

3.5 做好拆迁安置工作，发展社区建设

农村土地综合整治项目必须遵守“先安置、后拆迁；先复垦、后使用”的原则。要充分考虑经济困难户的实际情况，科学制定拆迁安置补偿标准，补偿资金实行专款专用、专账管理、专项核算，封闭运行，要按照与农户签订的协议，及时足额发放到农民手中。要做好项目区农民就业培训和就业安置，根据农民群众生产生活需要，搞好社区养老、医疗、教育、商业、文体等相关配套设施和道路、供水排污、沼气供热、垃圾处理等公共服务设施以及农具存放、加工园区等配套设施，使社区居民的生产生活更加方便。

3.6 健全管理制度，完善工作机制

要实行“一张图”管理，加快进行项目区数据库建设，建立完善农村土地综合整治项目在线备案制度，实现拆旧区、安置区、建新区信息的统一管理，并及时向社会公示，接受公众和社会监督；要建立项目区管理制度，确保项目区的设立、批复、实施、验收等规范有序；要制定挂钩指标使用管理制度，确保增减挂钩工作按照“总量控制、封闭运行、规范管理、结果可控”的原则实施；要建立档案管理制度，确保项目区的各种文字、图表、声像等资料得到有效地保护和利用；要制定土地权属管理制度，确保农民的土地财产权利得到保障；要明确受益主体，规范收益用途，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，切实维护好农民权益。要落实管护经费，建立长效机制，为新农村提供卫生、环保、安全等公共服务，加强新农村建成后环境管理和后续维护工作，探索健全村民自治制度和村民议事制度，大力推进农村社会保障制度改革，为顺利进行农村土地综合整治营造良好的环境。

［1］刘彦随.陕西农村宅基地综合整治模式的价值与启示［J］.中国土地，2011（7）：61～62.

［2］王国申.加快农村土地整治规划编制和实施 促进辽宁土地整治工作健康发展［J］.国土资源，2011（1）：31～32.