突发事件应急管理中的规范社会资本

李 敏

(武警学院 基础部,河北 廊坊 065000)

突发事件应急管理中的规范社会资本

李 敏

(武警学院 基础部,河北 廊坊 065000)

现实中存在的规范社会资本缺失、异化、滞后问题导致突发事件应急管理乏力。加强突发事件的应急管理,需要完善规范社会资本体系,增强对规范社会资本的控制,优化规范社会资本结构。

社会资本;规范;突发事件;应急管理

社会资本指社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,他们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。[1]规范社会资本指人们在资源稀缺的环境中的节约交易费用,从而更有效地利用资源,通过人与人之间长期培养而形成的对人类行为约束的规则。规范作为一种被调用的社会资本引入突发事件应急管理领域,具有强大的社会整合、行为规制、超越集体困境以及社会凝聚作用。然而,现实中规范社会资本存在的问题影响其作用的发挥,对突发事件应急管理产生一定的负面影响。

规范社会资本存在问题及对突发事件应急管理的负面影响

(一)规范社会资本缺失导致突发事件应急管理缺位

第一,制度化规范缺失,导致公众参与的非制度化。现有制度不完善、不科学,如政务公开制度、上访制度等,一定程度上阻塞了公众利益的表达渠道,限制了公众的知情权,不利于政府了解公众的意愿和要求。公众参与的制度化缺失,致使许多公众选择不参与或“搭便车”或以非制度化形式参与。制度的有效供给不足制约了规范社会资本的形成和转化。人们无法进行制度化参与而选择非制度化参与,容易引发或恶化突发事件。有限的参与也因耗费大量成本而达不到预期效果。

第二,法律规范匮乏,导致突发事件应急管理的混乱。虽然我国已制定了一系列相关法律法规,如《宪法》、《刑法》、《集会游行示威法》及其实施条例、《治安管理处罚法》以及《信访条例》等,但尚未形成一个完整、规范的执法体系。总体而言,现行的相关法规中,政策性、模糊性的规定多,程序性、可操作性条款少。如《突发事件应对法》更多地规定了政府在突发事件应急管理中的责任,对于其他社会组织和公众的责任规定不足,只强调“任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息”,而对危机捐赠、危机教育和危机管理人力资源的培养等只有简略的规定。可见,现有法律并没有给公民社会更多的空间,公民社会内部的互惠规范很难形成。由此导致的规范社会资本缺失使得突发事件应急管理缺位,不利于突发事件的有效处置。在2008年初的冰雪灾害中,郴州一度与外部完全隔绝。在危机状态下,商家趁机抬高物价,平时5角钱一根的蜡烛卖到了2元5角;彬电国际为了保证自己的电线,而剪断了电业局的电线,政府有关部门却没有出面制止,造成了社会秩序的混乱。

(二)规范社会资本异化导致突发事件应急管理乏力

突发事件应急管理中的规范社会资本存在着规范不清或执行规范的任意性等异化问题。这导致了两种不良后果：一是规范的执行者自作主张制定相应的具体规范;二是盲目行动。造成规范社会资本异化的原因是复杂的,主要是由以下几对矛盾所产生的：一是规范惰性与突发事件复杂性的矛盾。任何一种形式(不论是道德、制度或法律)的规范都是对现存社会关系的肯定,一经建立,就保持相对的稳定性,并容易变成僵化的模式。而突发事件却是经常处于发展变化之中的,具有紧迫性和不确定性,往往是制订法律法规时所无法预料的,管理者有时不得不随机应变。因此,突发事件应急管理与其他公共管理活动相比,存在着如何“适度”的困境。二是规范的普适性与规范主体的垄断性矛盾。从规范的本性来看,一种形式的规范在其适用范围内具有普适性,每个人都处于规范的控制和约束之下。但是规范主体是规范的制定者和执行者,极易在突发事件应急管理中描上重重的人治色彩。正是由于规范社会资本存在着产生以上矛盾的可能性,因而并不总是发挥出积极功能,时常出现功能失调和功能紊乱状况,致使突发事件应急管理困难重重。比如《突发事件应对法》,由于执行中存在对突发事件界定不清、任意曲解法条规定或将没有规定的情况随意适用法条等问题,因而在某些突发事件(如2008年初的雪灾)的应对中,并没有发挥很大的作用。中国社会科学院法学研究所研究员、《突发事件应对法》起草专家组成员莫纪宏称：“在此次救灾中,法律和预案只起到一些补充细节的作用,法律没太派上用场。”[2]因规范不明、规范不完善而失去规范的持续引导,加之人治大于法治现象的广泛存在,人们认为既可以这样行动又可以那样行动,行为就失去了标准。规范社会资本异化给中国社会变迁趋势的常态运行带来了新的不确定性因素,提高了社会稳定的“熵”,使得资本原状易于和其它社会不稳定因素发生互动,从而产生以至恶化了突发事件的局部或整体性影响。

(三)规范社会资本滞后导致突发事件应急管理失位

第一,就规范社会资本结构而言,现代性规范社会资本发展滞后,与突发事件应急管理不相适应。这种滞后性,突出地表现在传统性规范社会资本在突发事件应急管理中局限性的普遍存在。传统性规范社会资本是基于农业社会的经济基础而产生,依附于血缘关系、亲缘关系而形成的,主要靠习惯、习俗、传统道德和宗法制度的力量来规范行为的一种社会资本形式。我国传统性规范社会资本在现实中的局限性对突发事件应急管理的负面影响,突出地表现在三个方面：一是强调家本位而缺乏开放精神,影响突发事件应急管理力量的整合。过于强调凭借血缘共同体的家族优势和宗族纽带来形成和维持,极易在整个社会生活中滋生“特殊主义价值观”。这种价值观“仅凭与行为者之属性的特殊关系而认定对象身上的价值的至上性”。[3]这样便难以形成相互之间的最大认同和接纳,难以整合成为整体性社会资本。这种排他性、封闭性和不平等性的存在,影响着现代公民意识和公共精神的形成,从而影响着突发事件应急管理力量的整合。二是强调伦理本位而缺乏理性精神,构成突发事件应急管理的破坏力量。伦理本位者,关系本位也。因我国传统性规范社会资本重视等级、辈分、礼仪等非正式规则的安排,人际关系主要由伦理所支撑的带有浓厚历史传统印记的习俗和惯例来调节,带有强烈的泛道德倾向。[4]因而,其获得不是理性化或制度化的构建过程,而是在人际交往中基于习惯的力量或感性的表达获得的。这些习俗、意识等是引发突发事件的“隐形燃弹”,只要和某些突发事件因子结合,就会产生严重的破坏效应,从而构成突发事件应急管理的破坏力量。三是强调宗法本位而缺乏法治精神,限制突发事件应急管理中规范社会资本功能的发挥。对宗法制度过度强调的传统和个人在建构自己的规范社会资本时权力的广泛介入,使中国社会缺乏法治精神。人治的泛滥不仅造成制度的软化,而且为政治权力的全面扩张和渗透提供了机会。靠宗法制度来维持的传统性规范社会资本,削弱理性权威力量的地位,威胁理性合法的制度和政策的实施,从而限制了民主政治制度、法律规范等现代性规范社会资本在突发事件应急管理中发挥应有的作用。

第二,就现代性规范社会资本而言,发育不良与分布不均共生,限制了突发事件应急管理中社会资本作用的发挥。一方面,中国公民社会基础非常薄弱,社会从属于国家,公民依附于政府,政府的直接管理广泛渗透于社会生活的方方面面。在这种背景下艰难发展起来的现代性规范社会资本明显发育不良,在中国社会资本总体构成中所占比重较小,并且极易被异化。另一方面,当前现代性规范社会资本在中国的分布呈现出地域和社会阶层上的不均衡性。就地域而言,东部、城市和经济发达地区的现代性规范社会资本密度和存量明显要高于中西部、农村和经济欠发达地区。就社会阶层而言,每一个社会阶层所拥有的物质条件和受教育经历的差异又使其成员所拥有的现代性规范社会资本存在很大区别。[5]我国现代性规范社会资本的发育不良与分布不均,直接影响到部分公民的规范意识和合作意识乃至整个社会公民观念和公共精神的形成,进而直接影响到突发事件应急管理的进程。

完善突发事件应急管理中的规范社会资本

(一)加大规范力度,完善规范社会资本体系

第一,加强突发事件应急管理的制度供给。一是建立多元参与机制。为了保证突发事件应急管理的科学化,须建立由政府官员、专家学者、公众与社会组织参与的多元机制。这种多元参与机制能够使政府充分注意到利害关系人的利益与切身感受,从而提高公众的回应度。二是完善政务公开制度,赋予公众相应的知情权。有必要借鉴国外行政公开立法的经验,制定与我国实际相结合的政务公开法。三是完善听证制度。一方面,应扩大我国举行听证会的政策问题的范围;另一方面,应逐步完善听证会代表的遴选制度,完善听证程序制度和会后反馈制度。

第二,健全突发事件应急管理的相关法律。一是完善我国突发事件应急管理法制的宪法基础。在《宪法》中更明确地规定紧急状态制度,在明确全国人大常委会、国家主席、国务院等国家机关拥有相应的紧急状态决定权与宣布权的基础上,进一步明确规定国家建立突发事件应对机制和紧急状态法律制度,为突发事件应急管理提供更有力的宪法保障。二是补充现有突发事件应急管理法律中的空白。在进一步完善《突发事件应对法》的基础上,制定《恐怖事件应急法》、《雪灾应对法》、《自然灾害救助法》等,制定《行政征用法》、《行政补偿法》,制定《行政程序法》时增设行政紧急程序章节,就行政应急措施的适用范围、程序及原则、约束机制、补救机制等加以具体规定,从而赋予突发事件应急管理部门必要的紧急权力,保证应急效率。三是对现有应急法律规范进行系统的清理。包括修改法律、进行法律解释、废止法律或某些条文等,以消除立法矛盾和冲突,克服应急法律规范之间缺乏协调的弊端,实现应急法律规范体系的协调统一。

(二)增强对规范社会资本的控制,防止其异化

第一,强化规范社会资本运行的控制手段。控制手段主要有司法手段、行政措施、社会舆论等。司法手段保证法律后果的真正落实。要树立依法办事的观念和习惯,改革、完善司法制度,提高司法水平,实行严密的法律监督制度,健全执法监督机制和法律服务机构。行政措施是行政命令、纪律等规范得以实施的保证。突发事件应急管理过程中,行政命令的作用范围与法律相比,要窄得多,它主要是针对特定的人和特定的事而言,违反行政命令.就必须承担相应的行政责任。社会舆论是道德、习俗等规范转化为行为的中间力量。要通过社会舆论的评价,支持和赞扬良善行为,反对和谴责邪恶行为,引起人们对自己行为的正确认识。当人们的行为偏离或违反道德、习俗的规定时,就会受到社会舆论的谴责,从而对违反者造成巨大的心理压力,促使其行为回归道德、习俗所允许的范畴。完善社会控制手段,还需要注意两方面的工作：一是社会控制手段之间的协调。法律是根本,司法手段是国家对社会进行控制的基础,行政措施是从法律中派生出来的,其内容和方法都不能超越法律所允许的范围。在此基础上,社会舆论应成为一种独立的力量,用来督促人们的行为。二是社会控制强度适当。其标准是：一方面保证社会有序发展,社会秩序稳定;另一方面保障公民个人所应具有的权利和自由。[6]

第二,引导人们牢固树立社会主义法治理念。为防止规范社会资本在突发事件应急管理中发生异化,需要消除法律虚无主义和法律至上主义的传统意识,树立社会主义法治理念,将法治作为每个人尤其是政府公务人员的价值追求和行为准则。由于我国长期以来传统的人治观念严重,一些地方或部门领导干部的法治观念缺乏,长官意识浓厚,官本位风气盛行。因此,法治的实现首先要求政府公务人员必须在思想上牢固树立社会主义法治理念。同时,要培养公民意识、公民精神,倡导公民对公共事务的参与意识。这样,法治观念、公民意识、公民精神等将逐步深入人心,突发事件应急管理才能逐步由人治向法治转型,最终使公民的基本权利得到切实保障,使他们不会因为规范社会资本异化而陷入绝对的困境。

(三)坚持继承与创新相结合,完善规范社会资本结构

第一,保持传统性规范社会资本的一定存量,同时,构建现代性规范社会资本。中国社会是一个“伦理社会”,是一个传统性规范社会资本存量比较丰厚的国家,对人际关系的重视体现了中国文化传统的特殊性。因此,建构突发事件应急管理中的规范社会资本,必须保持传统性规范社会资本的一定存量,弘扬其合理性部分。进而逐步明确公民权利义务,改造传统的血缘关系基础上的规范社会资本,构建现代性规范社会资本。

第二,建立诱导性规范社会资本,帮助弱势群体发展自己的规范社会资本。政府应对弱势群体的规范社会资本积累加以引导,通过有目的的外部干涉,帮助弱势群体建立规范社会资本。针对弱势群体状况建立的诱导性规范社会资本,是在政府有意识的诱导下形成的。要对保障弱势群体给予制度化的支持,扩大支持体系,实现异质支持网络的连接,帮助他们实现规范社会资本的维持与发展。要通过扩大纵向的社会支持网络来缓解弱势群体的困境,通过弱势群体内部的互动缓解群体成员的心理压力,使规范社会资本得以保持。[7]□

[1]普特南,王列等译.使民主运转起来[M].南昌：江西人民出版社,2001：172.

[2]反思国家应急体系：雪灾暴露出问题[Z].http：//new s.sina.com.cn/c/2008-02-21/105614986962.shtm l

[3]郑也夫.代价论[M].北京：三联书店 ,1995：41.

[4]王强.治理与社会资本问题研究[J].内蒙古民族大学学报,2007(4)：76.

[5]赵全军.治理视野下的中国社会资本整合[J].江汉论坛,2005(8)：137.

[6]郭春燕.论转型时期社会控制体系重建的必要性[J].长江大学学报(自然科学版),2003(4)：4.

[7]卜长莉.社会资本的负面效应[J].学习与探索,2006(2)：57.

责任编辑：黄 杰

C913

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1004-1605(2011)05-0092-04

李敏(1979-),女,山东沂源人,中国人民武装警察部队学院基础部讲师,硕士,主要研究方向为社会管理与宪政。