新中国成立以来党对民主执政方式的探索与实践

王凤青

（中共山东省委党校 山东 济南 250103）

新中国成立后，中国共产党作为执政党，对如何进行民主执政这一安身立命之本进行了不断探索和实践，并提出了“科学执政、民主执政、依法执政”的民主执政理念。但是在历史和现实因素的影响下，当前还存在一些影响民主执政的问题，需要认真分析这些问题，并提出新形势下积极推进民主执政的途径。这对于改进和完善新时期党的民主执政方式，具有重要的现实意义。

一、中国共产党对民主执政方式探索和实践的历程

中国共产党对于执政方式的探索开始于民主革命时期。在民主革命时期的革命根据地，党对民主执政进行了一系列的探索与实践，为新中国的实践探索留下了宝贵的经验。

新中国成立初期，作为执掌全国政权的党，我们党对民主执政做了更为深入的探索。主要表现为：第一，提出了十分明确的执政理念，即以人民民主为其执政归宿的基本执政理念。“工人阶级政党不是把农民群众当作自己的工具，而是自己认定自己是人民群众在特定历史时期为完成特定历史任务的一种工具。”［1］(P318)第二，逐步形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。第三，创造性的提出了具有鲜明中国特色的人民民主专政制度，制定了宪法，并按照国家的一切权力属于人民的精神确立了民主集中制原则，建立了人民代表大会制度，使人民当家作主有了最根本的制度保障。第四，在党执掌政权的具体方式上体现出了极大的民主精神，主要表现在党推荐的国家政权的主要领导人选有很多是民主党派的人士。

十一届三中全会后，党对民主执政的实践探索可以主要分为两个阶段，第一阶段是十一届三中全会到十三届四中全会，这一阶段党着力于解决党内权力过分集中，党政不分为主要内容。第二阶段是十三届四中全会以后，党在执政方式上向科学执政、民主执政和依法执政方向的探索。

十一届三中全会至十三届四中全会期间，党对党的领导和执政掌权问题不断地调整和实践。在党的十一届三中全会上，邓小平根据党执政的正反两面的经验教训，重新提出了党政分开的问题，他在《贯彻调整方针，保证安定团结》中指出：“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出时间和精力来做思想政治工作，做人的工作，做群众的工作。”［2］(P324)党的十三大对领导体制和政治体制的改革构建了一个宏伟蓝图，并且明确了改革的党政分开的原则。

从十一届三中全会到十三大，党对执政方式的改进以克服执政中党内权力过分集中为主要内容，采取了一系列具体措施，比如实行党政领导分任制，加强了人民代表大会制度，精简了党委的工作机构和党委领导成员的人数，建立了强有力的行政工作系统等。

十三届四中全会以后，特别是十五大以后，党的执政方式的探索开始向科学执政、民主执政和依法执政方向前进。党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，这就意味着党的政治主张必须经法定程序变成国家意志，实现人民民主，并使自己的执政行为和权力规范在法律许可的范围之内。

党的十六大明确阐明了党如何科学执掌政权的问题，提出党的领导主要是“政治、思想和组织的领导”，提出要规范党委与人大、政府的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能。党的执政方式不是采取党对政府直接做出决定的方式，而是经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员。十六大关于领导方式和执政方式的论述不仅体现了依法执政的基本精神，而且体现了支持人民当家作主的民主执政精神。党的是十六届四中全会完整提出了“科学执政、民主执政、依法执政”的理念，对民主执政做了科学的理论概括。这是党经过半个多世纪的执政实践和艰辛探索得出的科学结论，是党的执政方式创新的重大成果。

党的十七大强调：“要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。”在此基础上提出要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益。党的十七届四中全会又进一步提出“科学决策、民主决策、依法决策”的新要求，反映出我们党对于民主执政规律把握的成熟以及提高党建科学化水平的自觉。

二、当前推进民主执政亟待解决的问题

我们党在坚持和推进民主执政方面一直在进行着积极的探索和实践，但民主执政的完善是一个渐进的过程。当前，在推进民主执政的过程中仍存在一些亟待解决的问题。

1.民主执政意识不够强。

思想认识上的提高是实现执政方式创新和发展的基础和前提，实现执政方式的转变，首先要解决思想问题。有些党员干部对于民主执政的认识存在两种的错误倾向。一种是对民主的认识不够，认为执政就是由党来发号施令。掌握权力和强制性力量，从思想上忽视民主的意义和作用。另一种错误倾向则认为民主执政就是由人民来执政，把执政主体泛化了。没有认识到民主执政的实质是党领导人民当家作主，党代表和依靠人民执政。

造成这种状况的主观原因主要有这样几个方面：一是权利观念扭曲。二是权力崇拜、特权思想浓重。三是“代替”观念浓厚。一些领导干部与把领导和支持人民当家作主变成了代替人民当家作主。此外其他多种因素的综合作用也起到了不可忽视的作用，主要有：一是历史文化因素的影响。二是党内因素。我们在历史上多次过分强调党的集中统一，很少强调必要的分权与自主。况且中国社会民主建设底子薄，虽然中国共产党一直致力于民主执政的探索和实践，但由于长期以来受“左”的思想影响，使党在执政中推进民主执政的过程常被干扰。

2.权力高度集中的领导体制。

体制和机制的不科学、不合理会在实践中阻碍党内资源的优化配置，降低执政效率，引发执政活动中不必要的扯皮和摩擦，会加大执政成本，影响民主执政的推进。我国领导体制弊端主要表现为权力过分集中。从领导体制的内外部关系来看，主要表现为：在党的领导机关和国家政权机关的关系上，权力过分集中于党委领导机关；在中央和地方的关系上，权力过分集中于中央，地方自主权甚小，这使各方的积极性难以得到真正的调动，使各地本该充分利用的优势未能很好利用；在政府和社会的关系上，尤其是与企业的关系上，权力过分集中于政府。

权力过分集中的领导体制形成的原因是多方面的，一是受到过去革命战争时期共产党传统领导体制和原苏联领导体制模式的影响。二是共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统对中国也深有影响。三是封建的集权专制传统意识尚未有效根除，新的权力过分集中的制度又在发挥作用。

3.群众有序政治参与渠道不畅。

民主执政的核心任务是推进公民有序的政治参与，没有真正的公民政治参与就不会有真正的民主政治。当前，群众有序政治参与还很不够，主要表现为：第一，参与渠道不畅通。群众不能有效地行使民主选举、民主管理、民主监督和参与民主决策的权利。第二，存在非制度化参与现象。我国许多地方特别是农村地区非制度化参与时常发生，甚至出现用暴力攻击各级领导干部和执法人员现象。非制度化参与还表现在民主选举中，有些党员干部权利欲望强烈，采取贿选或变相贿选拉拢党员代表；在村民自治的直选中，有的借助于封建宗派势力或民间其他组织开展非组织活动，影响正常选举，在一定程度上阻塞了群众有效政治参与的渠道。

造成这种状况的原因既有客观因素也有主观因素。客观上讲，中国社会的民主建设底子薄、水平低，虽然我国的民主制度的建立为人民的政治参与开辟了广阔的空间，但在现行体制中存在的一些弊端极大的阻碍了群众的政治参与热情。从主观因素上讲，部分群众的政治参与意识淡薄。

三、改进民主执政方式的途径

党进行民主执政是一项系统工程，从目前来看，需要从以下几个方面入手：

1.树立民主执政意识，坚持为人民执政，靠人民执政。

民主执政是我们党要坚持为人民执政，靠人民执政，支持和保证人民当家作主。党的执政实践证明，为人民执政，靠人民执政，并把两者有机结合起来，是我们党执政的本质所在，是我们党民主执政的宝贵经验。

推进民主执政必须坚持为人民执政。我们党根本宗旨是全心全意为人民服务。我们党取得政权并长期执政，决不是为了少数人的利益，也不是仅仅为了保持和巩固自己的执政地位，而是为了最终实现全体人民的福祉，实现中华民族的伟大复兴。这就决定了中国共产党是为人民执政的马克思主义政党。

推进民主执政要靠人民执政。从党的历史发展来看，人民群众的支持和拥护是我们党的力量源泉。在新的历史条件下，要执好政、用好权，仍然需要人民群众的支持和拥护。以靠人民执政作为推进民主执政的动力。人民当家作主的民主执政只是强调为人民执政还不够，还必须弄清楚民主的主体是谁，必须确立人民群众的主体地位。一切为了群众，还必须一切依靠群众。

把为人民执政和靠人民执政有机统一起来，反映了我们党对执政和民主政治建设规律认识的升华。这一理念突破了中国古代“民本”思想的局限，凝聚了现代民主政治的精髓。单纯强调为人民而忽视靠人民的做法，不可能真正实现为人民的承诺。尽管中国古代社会一些政治家有着为民请命的理想，但由于缺乏现代民主制度的安排和保障，没有解决如何靠人民执政的问题，就只好把良好政治的希望寄托在明君身上，忽视甚至否定民主对于国家治理的意义。因此，为人民执政、靠人民执政的理念蕴涵着执政理念和执政方式方面的深刻内涵。不仅具有民本的内涵，而且更加体现了民主的精神。

显然，对民主执政的探索也应该包括对民主执政意识的培养，这就要求我们党要有民主的价值观、民主的精神、民主的意识。这就要求一方面要加强民主理论的研究，提高民主理论水平，从而更好的发挥民主的功能。另一方面要加强对全党特别是领导干部的历史唯物主义和社会主义民主政治理论的教育，确立马克思主义的民主观，增强民主意识，克服各种阻碍发展民主和民主执政的思想障碍。

2.改进和完善党的执政体制，用制度来保障民主执政。

党的执政体制从根本上说，是指我们党执掌政权的基本格局。我们党实施民主执政的组织形式、制度形式有人民代表大会制度、共产党领导下的多党合作和人民协商制度等，在这些制度框架下，还有一系列具体的制度形式、组织形式和工作程序。推进民主执政，要在执政过程中通过完善的执政体制贯彻民主程序。不断完善这些制度和程序，是实现民主执政的重要保障。

第一，推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，保证人民当家做主。主要内容是：一是坚持和完善人民代表大会制度，保证各级人民代表大会都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，支持人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人民代表大会及其常委会依法履行职能，密切人大代表同人民群众的联系，使国家的立法、决策、执行、监督等工作更好地体现人民的意志，维护人民的利益。二是坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强同民主党派合作共事，健全有关重大问题决策协商的制度，真诚接受民主党派监督，巩固同党外人士的联盟。选拔和推荐更多党外优秀干部担任领导职务，支持人民政协围绕政治协商、民主监督、参政议政等方面发挥职能。三是健全民主制度，扩大公民有序的政治参与，保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。进一步扩大基层民主，完善基层政权、基层群众自治组织、企事业单位的民主管理制度，坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开等公开办事制度。

第二，改革及完善决策机制，扩大人民群众在决策中的参与度。一要完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式集中民智。二要对涉及经济社会发展全局的重大事项广泛征询意见，充分进行协商和协调。三要对专业性、技术性较强的重大事项，进行专家论证、技术咨询、决策评估。四要对同群众利益息息相关的重大事项，实行公示、听证等制度，建立社情民意反映制度。五要建立多种形式的决策咨询和信息支持系统。

第三，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。一要进一步深化政治体制改革，积极稳妥地推进政治体制改革。二要拓宽监督渠道，建立健全各项具体的监督制度。加强党内监督，建立和完善巡视制度，加强和改进对领导班子特别是主要领导干部的监督。三要支持和保证人大、政府专门机关、司法机关依法履行监督职能。加强社会监督，保障公民的检举权、控告权、申诉权。

第四，健全民主管理制度，将村民、社区和社会团体自治逐渐扩展，支持人民自己管理自己。健全民主监督制度，强化外部异体监督，改革纪检检查体制。健全党与各种社会组织和群众之间的协商制度，用制度和法律保障人民的权利。

3.以党内民主带动人民民主，积极推进群众有序政治参与。

党内民主是推进人民民主的基础和保障，而人民民主的发展也必然会影响和促进党内民主的发展。因此，我们党要实行民主执政，必须坚定不移的走以党内民主带动人民民主的具有中国特色的民主发展之路，而积极推进群众有序政治参与也应是发展民主执政的应有之意。

党内民主是党的生命，只有发展党内民主，才能在全党创造出畅所欲言，说真话、说实话的氛围，才能充分调动广大党员干部的积极性和创造性。作为执政党，党内民主的发展必将营造民主执政的良好氛围，促进社会主义民主的发展，并为社会主义民主提供新的形式。根据我国国情和党情，以发展党内民主带动人民民主应当成为民主执政的现实路径选择。所以，紧紧依靠人民群众来执政，广泛动员人民群众参与国家管理是实现民主执政的必由之路。

社会主义市场经济引发了社会结构的变迁，而社会结构变迁的直接结果就是人民群众政治参与的热情和水平有了新的提高，不同利益群体希望表达自己利益和愿望的要求越来越强烈。这会使党民主执政获得更为有效的社会和政治基础，同时也给党执政带来政治压力。

目前我国公民的政治参与制度包括三个层次：根本制度、基本制度和一系列具体制度。推进群众有序政治参与，首先应坚持和完善包括人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、村民自治制度等根本制度和基本制度。其次要丰富民主的形式，拓宽群众政治参与渠道，健全一系列具体制度，以保障更多的公民有机会参与政治。

建立健全公民政治参与机制，一是建立信息公开制度，满足公民知情权。二是加强公民政治参与的制度化、程序化建设。进一步健全和完善选举制度、听政制度、公民参与与立法制度、公民批评制度、建议制度、对公职人员评价制度、司法陪审制度等。三是健全监督机制，保证公民的监督权。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，改革和完善权力监督体系，加强对权力的监督与制约。

［1］邓小平文选（第 1 卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］邓小平文选（1975—1982 年）［M］.北京：人民出版社，1983.