关于建立“非正常信访终结制度”的思考

■山西省煤炭地质局党委书记 白秀平

关于建立“非正常信访终结制度”的思考

■山西省煤炭地质局党委书记 白秀平

本文所讲的“非正常信访”是指长期越级、跨地区、跨部门上访、缠访案件，主要以个体个案为主，不考虑有理无理的问题，只研究信访形式的问题。此类案件在各地、各部门大量存在，有的甚至几十年上访不止，耗费了大量的社会管理成本,影响了社会和谐稳定，一定程度上已损害了党和政府的形象。

如何治理这个社会“顽症”呢？我认为，必须尽快建立“非正常信访终结制度”，核心内容是“开辟一条通道、坚持三个台阶、实施三项改革”。

开辟“一条通道”

开辟“一条通道”就是要把此类上访案件的处理全部纳入法制轨道，绝不允许极端自由主义、个人主义问题越来越突出，这是建立“终结制度”的前提和关键。当前要重点研究解决好以下三个问题：

信访人员不愿意纳入法制轨道。现在一些缠访、上访人员，把党和政府高度重视和谐稳定的理念作为“软肋”，企图通过持续上访得到更大利益。你讲和谐稳定，他就专门制造不和谐不稳定气氛；你讲重视节日节庆、重大活动的安定团结，他就专门在这个时候越级上访、进京上访，甚至告“洋状”。之所以会形成这样的现象，主要是一些地方在处理此类案件时，没有严格划分责任，理清关系，分清是非，反而为了图省事少麻烦，不惜让大步多给钱，以求息事宁人。结果是花了大笔冤枉钱，问题没解决，反而用错误的利益导向助长了恶性上访。现在有些被上访人员长期纠缠的单位，不惜为上访人员代付诉讼费、律师费，希望按照法院判决处理结案；但很大一部分上访人员不但不放弃漫天要价，更不同意在法律轨道内解决问题。

法律部门不愿介入此类案件。此类案件大部分久拖不决，存在时效性问题，更主要的是调查取证难、审理成本高、判决执行难等诸多问题，法院受理积极性不高，律师事务所等法律中介服务机构更不愿经办此类案件。

现行信访体制不利于建立法制通道。一是党政机关和各有关部门的信访处理机制仍以行政协调解决为主，如“一把手”接待日等等，都不是良性长效机制。二是“人治”和“权力干预”的社会效应，上访人员习惯于层层往上找，信访机构习惯于层层往下批。上级要求下级“妥处”，下级不知道该如何“妥处”，始终找不到根治问题的办法，把小案件拖成了大案件，简单案件拖成了复杂案件。

坚持“三个台阶”

协商解决。首先要鼓励社会法律中介机构介入信访案件的处理。党政机关、社会团体和企事业单位，凡是发生信访争议案件的，都要将现在的由信访机构协调协商处置，改为委托律师事务所承办处置，争取在律师事务所的帮助协调下，双方协商解决问题。法律事务机构要全程服务信访人，律师事务所可以获取高于其他案件的经济回报。

行政仲裁。对协商达不成协议的，律师事务所要帮助引导信访人进入行政仲裁程序。行政仲裁机构要强化仲裁的权威性，弄清情况，吃准政策，敢于仲裁。要有严格的行政裁决的时限要求，防止扯皮推诿，延误处置时机。

法院判决。第三个台阶是协调、仲裁仍不能解决信访问题的，必须及时引导其在法院立案。法院对“非正常信访案件”要突破时效限制，有案必接、有诉必审，在处理过程中切实做到依法行政、依法裁判、依法执行；要与行政部门加强沟通协调；当事双方必须执行终审判决，不执行的必须采取强制措施。

每个案件不是都要过“三个台阶”，而是最多走“三个台阶”。

实施“三项改革”

改革信访工作理念。各级党委、政府要培养一批能够勇于担当社会责任、乐于处置各类信访案件的法律事务所。从某种意义上讲，大部分信访机构和上访人员之间的关系，实际上是原告和被告的关系；在两者争吵不清、争吵不止的情况下，第三方介入极其重要，因为第三方身份比较容易取得信访者的信任，能够为信访者提供法律程序上的指导，提高他们的维权能力；同时第三方又便于为争议双方搭建沟通平台。只有第三方介入，才能从根本上解决目前“原告”、“被告”争来吵去，“搅成一锅粥”的困境。要用市场价值规律，实事求是地评估中介机构处理此类案件的经济成本和社会成本，给予适当的经济报酬。只要能够培养起一支这样的队伍，就为“信访案件”处理纳入法制轨道创造了条件，也就容易建立起“非正常信访终结制度”。

改革信访管理制度。要将现在党委、政府设置的信访局改革为人民群众权益保障局，党委、政府只设信访接待办公室，主要负责阶段性、群体性、突出性信访诉求的接待工作。凡是需要依法依规作结论的，都要由权益保障局承办，监督地方部门限期处理。这样不仅可以减轻党委、政府的信访压力（有时党委、政府本身就处于被告位置），而且可以改变目前多部门分门别类维权、权威性不足的问题。权益保障局要承担起监督当事双方行为，直到争议问题结束为止的职责。对复杂案件、久拖不决的案件和双方分歧大的案件，要负责引导进入“非正常信访终结制度”，限期作出处理结论。

改革信访处置手段。“非正常信访案件”在法制通道内，走完第三个台阶（包括法律规定可以上诉的程序）后，如果双方仍然达不成协议、不能息诉罢访的，必须进入强制执行轨道，不能因为“怕乱”、“怕闹”而不敢实施强制性措施。

一是法人单位不执行终审判决结果的，由法院或上级组织联合运用法律、行政和经济手段，对法定代表人依法处理，确保终审判决落实到位。

二是上访人员不执行终审判决结果的，要分别情况采取强制措施，制定具体政策法规。属于心理偏执的，强制进行心理辅导治疗；属于藐视法律的，强制进行法律教育。

为了防止在实施“终结制度”过程中出现冤假错案，党委、政府要切实加强对每个环节的行政法律监督，要建立责任追究制度。特别是对于隐瞒事实、违背法律、徇私枉法，造成冤假错案的责任人，要依法追究其行政和法律责任。