基于内控体系构建的高校内部绩效审计的思考

普卫明 田华

基于内控体系构建的高校内部绩效审计的思考

普卫明 田华

绩效审计是经济审计、效率审计和效果设计的总称，开展效审计已经成为高校今后内部审计工作的重点。应基于构建完善的内部控制体系，积极开展内部绩效审计，增强自我约束机制，促进学校适应新形势发展的需要。

内控体系 高校内部 绩效审计

《审计法》和审计署《2008至2012年审计工作发展规划》等法律、政策中规定开展效益审计，明确提出“到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计”。绩效审计是经济审计、效率审计和效果审计的总称。近年来高校作为国家投资的重点之一，对审计工作越来越重视，特别是开展绩效审计已经成为高校今后内部审计工作的重点。但由于高校教学、科研、管理和服务的特殊性，如何在内部审计中开展效益审计， 本文基于内部控制体系构建来思考高校绩效审计问题。

一

内控体系是在内控原则下所形成的制度和评价体系，包括内部控制和监督的制度、内部绩效的评价体系，是由一系列的制度标准、程序和方法做组成。充分体现了管理者的管理理念，管理风格和对管理目标的追求。高校在其人才培养、科学研究和服务社会，以及进行管理活动过程中，建立健全了一系列的管理制度，构成了内部控制体系的主要内容，其核心内容是以单项的事务为基准，规范、指导和管理其运行的各个环节和程序，形成了包括教学管理、科研管理、后勤服务管理和社会服务管理等规章制度系统，以确保运行的顺畅和工作的开展与完成。

由于高校审计起步较晚，且受传统的思维定式，以及学校运行的特殊性等不同程度的影响，作为内部审计最核心概念—内部控制，越来越受到管理者的重视，如何建立科学、合力、规范的内部控制依然是我国现阶段许多组织的一大问题。特别是与高校内审的绩效审计相适应，内部控制体系构建工作仍存在许多问题。

一是设立各项规章制度的出发点和立足点与内部审计的绩效审计的内控原则的系统性要求有一定差距。从高校各项制度的构建都是基于具体工作岗位和任务的完成，保障运行过程的正常、有序和规范，以单项的规章制度为主的制度体系，如教学管理制度、科研管理条例，以及学生管理制度和规定等等。内审活动重点放在了财政核拨资金的运行管理，以及干部任期、离任经济责任审计的相关制度体系上，偏重于事后控制。体现高校运行过程和结果的经济性、效果性和效益性的绩效审计，需要相关的内控体系应具有协调、牵制和沟通等关联性作出指引和规范，这与目前高校体现内部控制体系的内部制度体系具有一定的差距。

二是对内控制度的系统性、协调性不够重视，忽视将内控体系与监察审计、绩效审计的结合。内部绩效审计所要求的内控体系包涵了控制环境、风险、控制活动和信息的沟通、监督等的构成要素，构成了一个完整的控制系统。从一定的程度说，内部审计就是通过对内部控制的检查和评价进而把握整个管理活动的。同时，一个良好的信息和沟通系统有助于提高内部控制制度的效率和效果，也能为绩效审计工作的顺利进行提供保障。在实际中学校各部门思考和制定相关制度体系，关注的是单项管理活动的运转，忽视学校整体活动的协调性和系统性，相互间的沟通不够，往往造成信息流通不畅。

二

高校内部控制体系是学校为了保证各项业务活动的有效进行，保护资产的安全完整和有效运用，防止、发现和纠正错误、舞弊与欺诈行为，保证教学、科研、管理和财务等相关信息的真实、完整，控制各种风险，提高高校管理水平和效益，为实现高校管理目标而制定并实施的一系列控制方法、措施和程序的总称。也是高校开展内部绩效审计的核心概念和基础。开展内部绩效审计是高校贯彻落实《审计署2006至2010年审计工作发展规划》所明确的“全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系”“以揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失为重点，促进提高财政资金管理水平和使用效益，维护国有资产安全”的战略决策。内部绩效审计作为高校内部的一种独立客观的监督和评价，通过对教育教学、科学研究和社会服务等活动及内部控制的审查和评价，进一步解决存在的问题，提高教育资源利用的经济性、管理的效率性和效果性，来促进高校目标的实现。是以《审计法》为基准，以内部审计准则为指导和规范，以建立完善的内部控制体系为基础和前提的审计。作为内部审计准则的核心概念——内部控制制度体系，是学校运转过程中“贯穿在计划、组织、指挥、协调等管理职能中核心内容”，是高校“组织内部为实现经营目标，保护资产安全完整，保证遵循国家法律法规，提高组织运营的效率及效果，而采取的各种政策和程序。”包括了环境控制、风险管理、控制活动、信息与沟通、监督等五个要素。因此，建立以绩效审计为引导的高校内部控制体系应遵循以下原则：

一是合法性和合理性原则；高校构建内部控制体系必须符合国家的法律、法规和政策，在内部控制体系中充分体现国家的法律法规和政策，不能与有关的法律法规相抵触，这是高校内部控制制度的建立基本前提。并在构建内部控制体系中遵循经济性和效益性，综合考虑成本和效益的关系，合理配置和使用教育资源，努力降低控制的各种耗费，以达到最佳的控制效果。

二是整体性和系统性原则；高校内部控制制度体系的构建必须充分考虑环境、风险、控制、信息、监督等因素，统筹分析，不仅要从总体上进行思考，更要从高校所具有的特殊性和其与经济社会环境的不一致性来思考，将内部控制贯穿于高校教育教学、科学研究和社会服务活动的各个方面，涵盖高校内部所有的业务部门和岗位，对整个活动的全过程进行自始至终的监督和控制，并应针对业务处理过程中的关键控制点，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节，以求内部控制制度形成系统性，能够尽量做到全面而且具有针对性，为高校内部绩效审计的开展的有序和有效奠定基础。

三是内部牵制和合理分工原则；高校构建内部控制体系应当在学校内部工作的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分的基础上，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。在完善各岗位和部门的职能与性质、明确各部门及人员应承担的责任范围的前提下，规范相应的操作规程、手续和工作审定流程，赋予其相应的权限，对一项工作至少要经过两个互不相属的部门或岗位，借以相互牵制，相互制约，以达到纠错防弊的目的。

四是谨慎性和发展性原则；高校内部控制体系的核心是有效防范各种风险，高校处在快速发展的市场经济环境中，客观上提供了广阔的发展空间和前所未有的发展机遇，同时不可避免地会遇到各种风险。“把风险控制在组织可以接受的水平之下是组织目标实现的一个必要条件”，构建高校内部控制体系必须以风险防范为出发点，融入减少、规避、控制风险所必需的管理程序，将风险评估纳入其中，建立有效的预防和监控系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险报告等措施，进行全面防范和控制，增强风险规避、风险转移和风险控制的意识和能力，提高学校整体管理的效率和效果。

三

绩效审计不仅是一种现代审计理念，而且是现代审计工作的核心内容，云南省自2010年起，绩效审计首次纳入审计工作报告。高校内部审计也将从传统的以财务审计、经济责任审计为重点转向已教育资源的合理配置和利用，注重其经济性、效益性和效果性的内部绩效审计。基于构建高校内部控制体系的考虑，实施内部绩效审计应结合高校教学科研管理、社会服务的实际，在构建完善高校内部控制体系的基础上，积极开展内部绩效审计工作。

一是进一步转变思想观念，强化内部绩效审计意识；高校内部绩效审计既是高校内部控制的一个组成部分，又是内部控制的一种特殊形式，也是高校适应以市场经济为取向的改革与发展特定环境、规避风险，加强内部管理，提高工作和管理效率的核心所在，应视内部绩效审计为高校治理不可或缺的一部分。一方面强化高校内部绩效审计观念，以绩效审计的理念引领内部审计工作，在总结高校内部审计实践经验的基础上，积极借鉴国际国内绩效审计理论研究的成果和经验，逐渐在高校树立内部绩效审计的思想观念，大胆探索与高校特殊性相结合的内部绩效审计程序、方法和评价体系。另一方面在高校内部积极营造有利于绩效审计工作开展的氛围，完善工作开展的环境条件和舆论导向，进一步加强内部审计工作，强化审计监督，提高审计质量。

二是构建评价指标体系，形成定性和定量相结合的高校内部绩效审计评价体系。高校内部绩效审计是财务审计的延伸，主要是从学校活动的各个环节入手，衡量学校内各种资源的占用、消耗和工作业绩的综合分析，强调的是学校是否有效的管理和利用资源。按照经济性、效益性和效果性的标准和要求，循序渐进地构建高校内部绩效审计的定性和定量的评价指标体系，对高校资源的合理配置和使用效益，尽可能采用量化指标，通过多角度、多层次的指标体系进行评价，有效降低、规避、预警风险。并高度重视对绩效评价结果的应用，将绩效评价结果与学校总体改革与发展规划、经费投入的重点和方向、责任人的业绩考核挂钩，跟踪问效、问责，以实现学校资源的合理配置、有效使用和可持续发展。

三是进一步完善内部控制体系，构建于与内部绩效审计相适应的内部控制体系。高校内部绩效审计通过审计治理活动，监督和完善内部控制机制，将内部绩效审计视为一个系统、规范化的过程，有必要梳理现有的内部控制或管理制度体系，进一步修改和完善内部控制体系。把事后审计与事前、事中审计结合起来，实现以事后审计向事前、事中审计的转变，将查错防弊与效益、效率、效果审计结合起来，形成注重教育教学活动、科学研究和社会服务的经济性、效益型和效果性相协调的内部控制体系。

高校内部绩效审计是高校内部审计的发展趋势，在构建完善的内部控制体系的基础上，还需要积极探索和实践，进一步加强内部审计工作，建设一支政治思想品德过硬，业务精的内部审计队伍，实现内部审计从传统审计向绩效审计的转变，及时纠正和制止损害国家、学校利益的行为，建立完善的内部管理制度体系，增强自我约束机制，促进学校适应新形势发展的需要。

［1］中国内部审计协会．中国内部审计规范［M］．中国时代经济出版社，2005．

［2］谢家启．绩效理念下的高校内部审计［J］．教育财会研究，2007．2．

（普卫明：云南民族大学人民武装学院，副教授，硕士生导师，研究方向：管理学、民族高等教育管理研究。田华：云南民族大学人民武装学院。）