地方土地财政与国家财政体制关系

王玉波,唐 莹

(东北大学文法学院,辽宁 沈阳 110819)

一、地方土地财政形成的驱动因素

在地方政府主导城市化和城市外延扩张的进程中,政府通过土地出让、土地房产税收与收费、土地融资或土地金融的方式,扩大城市土地利用面积,并以此带动建筑业、房地产业等相关产业的发展,从而实现以增加本级财政可支配财力为最终目标。其形成驱动因素主要有如下三方面:

(一)经济驱动因素——国家分税制改革与激励约束机制

1994年国家实施分税制改革,目的是为了提高中央财政收入在国民收入和财政总收入中的比例。在地方政府财政收入下降的同时,伴随着经济社会转轨期向公共服务型政府的转型,所要承担的事权却有增无减,直接导致分税制改革后地方政府 “财权上移”、“事权增加”的实际状况,形成地方财政收入和支出间的缺口,中央和地方政府的财政收支状况与分税制前相比呈现 “反向剪刀状”。

面对我国经济发展所导致的地方政府财政支出规模迅速膨胀与财政收入规模狭窄的矛盾,地方政府必然转向另一种约激励束机制扩大财源。分税制改革后土地出让金及房地产业、建筑业的营业税是地方政府可以独享的。从而土地性财税收益成为地方政府解决财政资金不足的 “有效”途径。

财政分权改革以来,中央政府仍掌握着地方官员的人事任免权,在现行的政绩考核体系下,促使地方官员通过做大GDP和上缴财政收入来显示政绩,获得晋升的机会。为了彰化政绩,地方政府往往通过土地开发来 “经营城市”和发展经济。同时,各地区还竞相以优惠的出让地价来吸引投资[1]。也就是说致力于经济发展过程中,地方政府对土地财税收益的倚重,除了源于相关财税激励和利润而竞争,实际上也是为在官场上的晋升而竞争和服务。所以,行政管理体制中存在的激励约束机制和地方政府官员的政绩考核标准的错位,成为地方政府追逐土地财政的内在经济驱动因素。

(二)政治驱动因素——国家现行的土地制度与征用制度

中国实行城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。根据宪法,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这就在法律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的被动从属地位,致使 “征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”、地方政府就可以按 “土地的城市建设用途的市场价值”把征得的土地批租出去,获得的收益就归政府等 “征地、补偿、批租”制度,更为地方政府在法理上大开方便之门[2],现行的土地制度与征用制度为地方政府补充财政预算和城市扩张所需的资金提供了一条捷径。

从国际标准来看,我国农地征收 (流转)制度具有非常独特的性质和结构,与国际通行的征收(流转)制度对照,如图1和图2所示[3]。

图1 我国农地征收 (流转)制度

图2 国际通行土地征收 (流转)制度

从图1中可以看出,我国农地转化为城市非农用地,无论土地被作为国家公共目的还是经济发展目的,都必须经过城市当局政府征收,先将其国有化后再转让给城市土地使用者。我国 《物权法》和 《土地管理法》规定的征收集体土地的补偿主要以原土地用途收益为计算标准,以保持被征者 (农民)原有生活水平不降低为补偿上限,从而决定了法定的征地补偿标准低于土地公平市场价值。地方政府供地则按照建设用地定价,产生的征地和售地之间的级差地租形成了 “土地财政”。由此也导致了全国耕地违法圈占现象不断出现,可用土地耕地急剧减少。

在图2中,以国际视角来看,农村土地转化为城市用地是一个较为纯粹的市场过程,土地经营与收益的核心体现了当今西方 “治理 (Governance)”理念[4],表现为承载人类文明的载体 (土地)放松规制的一个潮流。其本质是打破政府对土地经营与管理的垄断,以市场机制发挥土地配置和调控作用。农地所有者 (农民)直接参与转让并与受让者进行谈判,决定自己的意愿和选择;土地价格是一种客观的市场信号,当政府征地时,依据这一参数对被征者进行补偿。

(三)社会驱动因素——地方政府扩大城市规模与城市化

图3 土地财政与城市扩张关系

要启动城市化,就要扩张城市的外延和投资规模,而城市规模的扩张,意味着政府手中必须有支持基础设施建设的先期垫付资本。因此,“经营城市说”也就大行其道。而且,以 “经营城市”之名,来行“经营土地”之实。国有土地出让,不仅解决了地方政府城市基础设施建设的财政资金紧缺的问题,也带动了地方政府房地产税、营业税等税费的增加与本地经济的繁荣[5]。这就是城市化与工业化过程中城市外延和规模扩张给地方政府带来的财政效应,而这种财政效应正是源于出让土地带来的各种费用和税收等收入。

城市扩张到一定规模时,又会反作用于城市社会经济发展并需要加大政府财政投入进行治理。土地财政与城市扩张的关系,如图3所示。L1为以土地财政收入为主要元素的地方财政收入曲线;L2为地方财政支出曲线。城市规模扩张带动地方财政收入增加,当城市扩张到P1点时基本规模形成,城市扩张为地方政府带来土地财政收入达到顶点A。P2为城市扩张范围边界,在B点处地方财政收入和地方财政支出两条曲线相交汇,这时土地财政已不能为地方政府带来更多收入。P3点为城市极度扩张现象,到C点处,地方财政要应付城市过度扩张产生的负效应,此时,地方财政支出已高于地方财政收入[6]。

二、地方土地财政收入与国家财政体制关系实际验证

(一)财政与土地收入数据及变量的选取

我国自1978年实行经济体制改革后,政府将市场机制逐步引入土地管理中。1987年深圳首次公开拍卖土地使用权,终于在国有土地使用制度改革上又跨出了一大步。到1988年通过的 《土地管理法》修改议案,增加了 “国家依法实行国有土地有偿使用制度”的内容,标志着土地使用权转让制度正式确立。也就是说经济体制改革以来国家或地方政府已有土地出让金收入。

本研究为充分证实分税制改革后地方土地财政收入与国家财政体制之间的依存关系,所以选取分税制改革后样本区间为1995～2010年16年间中央与地方的财政收入数据,不再选取1979～1994年的相关数据,具体如表1所示。

1995～2010年地方财政总收入占全国财政总收入比重:DZ=100×(Ⅰ+Ⅱ)/(Ⅰ+Ⅱ+Ⅲ+Ⅳ)。

表1 1995～2010年地方财政总收入占全国财政总收入比重 (DZ)单位:亿元、%

同理,选取分税制改革后样本区间为1995～2010年16年间的地方预算内外财政与土地出让金及税费收入数据,具体如表2所示。其中地方土地出让金收入 (Ⅴ)来源于历年 《中国国土资源年鉴》统计数据,土地税费收入 (Ⅵ)来参考已有研究成果[7]。

1995～2010年地方土地财税收益占地方财政总收入比重:TD=100×(Ⅴ+Ⅵ)/(Ⅰ+Ⅱ)。

表2 1995～2010年地方土地财税收益占地方财政总收入比重 (TD)单位:亿元、%

(二)变量 (DZ)与 (TD)相关回归分析

1.相关性分析。运用SPSS11.7软件中的 “Pearson相关性”分析,经计算得出变量 (DZ)与(TD)相关性,如表3所示。1995～2010年16间的两变量相关系数为-0.915,显著性值为0.00,远远小于0.05,说明16年间变量 (DZ)与 (TD)存在着很强的负相关性。

表3 变量 (DZ)与 (TD)“Pearson相关性”分析

2.回归分析。首先以地方财政总收入占全国财政总收入比重 (DZ)为自变量,以地方土地性财政收入占地方财政总收入比重 (TD)为因变量,运用SPSS11.7“回归”分析,经计算得出回归模型:TD=267.609-4.324DZ,其中:sig=0.00＜0.05,t=9.444＞1.96;同理,以 (TD)为自变量,(DZ)为因变量,其回归模型为:DZ=60.810-0.193TD,其中:sig=0.00＜0.05,t=79.2＞1.96,两个回归模型中R方值为0.836。从这个两回归模型中可看出,两变量之间存在较强的相互依赖的负相关定量关系。

3.基本结论。自国家实行分税制税收制度以来,地方政府财政总收入占全国财政总收入比重(DZ)与地方土地财税收益占地方财政总收入比重 (TD)存在着很强的负相关性。反映的基本情况是当地方财政总收入减少时,土地财税收益规模与在地方财政总收入中的比例在变大。同时,通过变量 (DZ)与 (TD)互为自变量与因变量回归分析可以看出他们之间的存在着相互依赖的反向变化关系,即在时间序列上存在 “此消彼长”关系。为进一步证明地方土地财政收入与国家财政体制间的这种依存关系,下面我们对变量 (DZ)与 (TD)进行协整检验。

(三)变量 (DZ)与 (TD)协整检验分析

1.单位根检验。对于宏观经济数据,一般都存在非平稳性,因此先对变量 (DZ)与 (TD)进行单位根检验 (验证时间序列平稳性)。经常所用的单位根检验方法为ADF检验和PP检验法。通过单根检验,序列TD和DZ接受原假设,即序列是非平稳的,而dTD和dDZ的ADF统计量则小于其对应的5.0%临界值,即序列是平稳的。序列之间存在同阶单整,可以对其进行协整检验。

2.协整检验。利用变量 (TD)与 (DZ)作为样本数据的时间序列数据,根据前面的检验分析,对该序列进行协整检验,并建立误差修正模型 (ECM)。利用EG两步法,首先运用OLS法对TD和DZ进行回归分析,根据运行结果得到回归方程:

由回归分析结果得出可决系数为0.836516,说明所建模型整体上对样本数据拟合较好,各项结果显示该模型比较适合。其中et为残差序列,其估计值为:et=TD-267.63+4.3249DZ。对残差序列进行单位根检验,结果表4所示。

表4 协整检验结果

表4中ADF检验统计量小于5%显著性水平下的临界值,且AIC值和SC值较小,所以残差序列是平稳序列,(1,4.3249)为协整向量。变量 (TD)与 (DZ)存在协整,表明两者之间有长期均衡关系。但从短期来看,可能会出现失衡,为了增强模型的精度建立误差修正模型。用OLS法进行估计得到方程:dTD=1.882769-0.146933dDZ-0.419231et-1;

3.协整检验结果。从上面模型中可以看出,模型通过检验,(TD)分为两部分:一部分为短期波动,一部分为长期均衡。根据上面模型,(DZ)值变动1%将会引起 (TD)值反方向变动0.147%,反映出地方财政总收入减少时,会通过土地性财政收入弥补的实际情况;误差修正项,即et项的系数反映了对偏离长期均衡的调整力度,弹性为0.420%,若这一误差项是正的,即在t-1时刻lnTD大于其长期均衡值267.63-4.3249DZ时,TD在时刻t做出相应负向修正;反之,正向修正。

由此可见,(TD)与 (DZ)之间存在协整关系,即它们之间存在着动态均衡机制,误差修正模型是一个比较合理的短期波动模型。虽然调整后R2的较低,但模型整体显著性满足,仍然能够表明其经济含义。即地方政府土地性财政收入占地方财政总收入的比重 (TD)的短期变化将引起地方财政总收入占全国财政总收入的比重 (DZ)反方向的变化。

(四)土地财政与地方财政总收入GRANGER因果关系检验

Granger因果检验在考察序列X是否是序列Y产生的原因时采用这样的方法:先估计当前的Y值被其自身滞后期取值所能解释的程度,然后验证通过引入序列X的滞后值是否可以提高Y的被解释程度。如果是,则称序列X是Y的格兰杰成因 (Granger cause)。此时X的滞后期系数具有统计显著性。一般地,还应该考虑问题的另一方面,即序列Y是否是X的Granger成因。

运用EViews软件,对序列 Y(Ⅰ+Ⅱ)和X(Ⅴ+Ⅵ)进行Granger因果检验。根据AIC和SC最小准则,选取最大滞后期为k=2,在显著水平α=0.05水平下,检验结果如表5所示。

表5 Granger因果检验的结果

由检验结果可以看出原假设Y(Ⅰ+Ⅱ)不是X(Ⅴ+Ⅵ)原因被拒绝,说明地方财政总收入是土地财政收入的Granger原因;原假设X不是的Y原因被拒绝,说明土地财政收入也是地方财政总收入的Granger原因。这说明地方财政总收入与土地财政收入之间存在双向Granger因果关系。表明土地财政收入增长有力地促进和支持了地方财政总收入增长;而地方财政总收入增长也带动了土地财政收入的增长。从因果关系分析来看,在99.7%的概率水平下,地方财政总收入是土地财政收入成因,而在84.4%的概率水平下,土地财政收入增加是地方财政总收入增加的成因。

从定性角度说明,地方财政总收入能够解释土地财政收入,土地财政收入能促进地方财政总收入增长,同时也表明了地方财政总收入对于土地财政的较强依赖性。这也更加印证了变量 (DZ)与 (TD)协整检验的结果,即地方政府财政总收入减少时会想方设法通过增加土地财政收入弥补的实际情况。从而使政府土地性财政收入占地方财政总收入的比重 (TD)和地方财政总收入占全国财政总收入的比重 (DZ)基本处于均衡状态的关系。

三、治理与完善地方土地财政与国家财政体制关系对策

(一)尽快建立完善与地方政府事权相匹配的财政体制

要解决 “土地财政”还需从政府治理过程和社会制度根源着手,合理划分中央与地方的收入、支出范围,建立和完善公共财政体制,使各层级政府事权配置与财政资金相匹配。赋予地方政府更多的税收权限,调整和完善财政分级管理体制,加大中央对基础性公共服务的支出责任,减轻目前强加在地方的不合理事权,改变地方政府财政收支不平衡的局面,确保政府能够不依赖于土地财政收入而保证财政自给[8]。有限制地放宽地方政府债券的发行,并适度下放地方政府税收和公共收费的立法权限以提高地方政府财政自给能力,减少地方政府依赖出让土地获得财政收入的动力。同时,继续完善土地有偿收益 “收支两条线”的征管体制,强化预算监督,建立健全分级国有资产管理体系,逐步将预算外和体制外财政性资金 (土地资产及其财税收益)纳入公共财政预算管理。

(二)从制度保障方面建立现代农村土地产权征用制度

启动土地的现代产权制度变革,以法律、制度设计尽快明确明晰农民土地财产权,使农民真正像主人一样掌控土地,能够自主流通和抵押土地使用权,保证农地流转中农民利益和土地经济价值同步增长。另一方面,改革征地补偿制度,重新制定征地的补偿标准,使其与城市扩张、建设的收益挂起钩来,让农民直接参与土地一级市场谈判,确保农民主体地位和不同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系,达到抑制地方政府或农村集体对农民土地侵犯的目的。在界定 “公共利益”方面,可以借鉴英国的 《强制征购土地法》,规定征地部门必须证明该征地项目是 “一个令人信服的符合公众利益的案例”,如须证明该项目带来的好处超过某些被剥夺土地人受到的损失。这一规定在帕累托最优的标准上,从全社会经济利益的角度对英国政府行使征地权形成制度上的限制。

(三)建立以增强公民福利为指向的官员政绩考核体系

建立一个组织结构顺畅、评价机制完善、考核主体多元的绩效考评体系。政绩考核体系应该减少经济指标,以人为本地在关注GDP和财政收入指标的同时,将主要的、目前或将来可预见时间内技术上可控的社会发展、人民生活以及环境资源指标界定为有约束力的指标,关注如社会保障率、生态和环境指标达标率、人口自然增长率等民生指标体系,施以科学的政绩考核等政治激励与约束;改变不适合的财政制度以及人事机制,让政府的职能真正回归到服务于国民,不再垄断多种资源,不再与民争利,进一步改革地方政府竞争机制。

(四)严格土地利用规划,确保城市建设用地后备资源

地方政府为了较好地推进 “土地财政”,修改规划经常成为做大城市规模的手段,修改规划随意性大,汇报的、上报的往往与实际不一样,但最终的目的是相同的,即用于创收的土地面积 (城市用地规模)增加,也可能出现土地征而不用、出而不用的现象,造成土地资源的极大浪费。要减少这类政府筹资违规行为就必须严格土地利用规划、城市规划,把规划的修改上升到法律的程序,要经立法机构才能进行调整;要增大规划的透明性和公众参与性,激励用地单位利用存量土地;对有违规行为的地方政府,不但要追究行政责任,而且要按照司法规定追究法律责任[9]。

(五)充分发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用

在市场经济条件下,要发挥市场机制对土地资源配置起基础性作用。借鉴西方国家市场机制对土地收入治理作用,打破政府垄断土地一级市场的格局,改变地方政府作为建设用地的 “地主”和土地经营者的角色,改变土地的城乡 “二元”状态,让所有能流通的土地都流通起来,实现国有土地和农村土地的同地、同权、同价,让农民不仅以劳动力的身份参与到经济建设,而且能以土地使用权的所有者身份参与到经济建设中。通过城乡土地市场的一体化安排,使农民的土地权力得到保障,分享城市化进程的果实。同时,组建城市土地资产经营公司,转变地方政府土地经营的角色,从制度上阻断地方政府参与土地经营的市场运作行为,让土地财税收益向着真正意义上的 “土地财政”转型。

(六)科学划分中央与地方政府土地财税收益分配关系

改革和创新土地财政收入制度,科学划分中央与地方政府对土地利益的分配关系。一是城市规模扩张中,以有偿方式取得国家所有土地使用权的经营者,必须向国家交纳绝对地租。因此,地方城市土地的绝对地租收入应直接归中央人民政府财政所有;二是地方政府根据社会经济发展和人民生活需要,进行规划和市政基础设施投资建设,使城市不同地段出现土地用途和效益等级差别。因此,以有偿方式取得这些能够给自己带来超额利润的土地,其经营者应将这部分超额利润转化为级差地租和垄断地租上缴给地方财政。同时,将征收土地出让金 (地租)改为征收物业税,即采取税收的形式征收地租。从而可以有效抑制地方政府征地卖地的冲动,实现地方政府获取土地财税收益的 “届际”公平;同时,还可以规避由房地产过热带来的经济风险和社会风险。

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