中小企业职业安全投入问题研究

蔡建华，肖怀云

(1.盐城工学院经济与管理学院，江苏 盐城 224051;2.东南大学 经济管理学院，江苏 南京 211189)

一、引 言

2010年12月至2011年2月，北京义联劳动法援助与研究中心在全国范围内开展职业病调研。调查抽样框包括:媒体报道的典型案例，如在深圳患尘肺病的79名;义联中心直接接触的职业病案例646人;在广东、浙江和重庆等地中小型企业务工的301名职业病案例。调查结果显示职业病患者出现病症的平均年龄为37.5岁;其中尘肺病患者占70.2%;45.6%的患者单位没有工伤保险;55.9%的没有养老保险;86%的单位没有工会，自己也没有加入。37.8%的没有获得任何形式的赔偿。在赔偿方面调查显示，获赔患者中大多属于一次性赔付，平均每人领取到的赔偿金额为90 742元，其中78%表示这些赔偿无法保障其后续的医疗和生活，47.5%的人表示赔偿最多只能维持两年以内的医疗和生活。

据统计，全国约有83%的中小企业存在不同程度的职业危害，近34%的中小企业职工接触尘毒有害的作业。根据有关部门粗略估算，每年我国因职业病、工伤事故产生的直接经济损失达1 000亿元，间接经济损失达2 000亿元。

从上述情况可以看出，目前我国中小企业对劳动者职业安全保障投入严重不足，其职业安全权正受到了严重侵害，这种现象已经引起了学术界的广泛关注，纷纷研究这种现象背后产生的深层原因:(1)从法律层面来研究劳动者职业安全保障问题。主要强调建立和完善职业安全保障的法律法规，并通过加大对违法企业处罚力度，利用法律的力量迫使企业加大这方面的投入，从而达到降低职业病发病的目的。主要集中研究:一是职业安全权利方面的内涵、构成［1］。二是构建劳动者职业安全权法律法规体系［2］。三是结合我国现有的法律法规，找出那些需要补充完善衔接的地方［3］。(2)从管理层面来研究劳动者职业安全保障问题。通过研究产生职业安全问题的具体因素及其引起的后果，利用管理手段对这些因素进行相应的控制和调整以达到降低职业病发病率的目的［4－5］。(3)从制度、国家政策层面来研究劳动者职业安全保障问题。主要通过介绍发达国家职业安全保障方面的制度设计和制度变迁，找出其发展路径，并且结合我国实际对职业安全保障制度提出了设计思路［6］－［9］。

从近几年有关研究文献可以看出，虽然学者们从不同的视角研究了我国劳动者职业安全保障问题，但是影响职业安全问题的关键性因素——企业投资能力和动力问题的研究被忽视，尤其是当前中小企业在此投资存在严重不足的情况，如许迎春等认为小型企业职业健康投资普遍不足，受到职业病危害，工人流动性又很强，是监管的难点［10］。罗泳桃等认为作业场所职业病危害防护措施严重不足［11］。本文就此进行较为深入的研究。

二、基于企业视角看中小企业职业安全投入不足的机理

(一)市场失灵

1.职业安全保障产品供给与需求的特性—— “块状性”使供需均衡难以达成

我们假设职业安全保障为特殊的产品，则企业为供给方，劳动者为需求方，它的供给与需求和通常的产品相比具有不同特性—— “块状性”。从职业安全保障产品的需求方来看，它的需求不是由市场上单个消费者加总而来的，而是针对特定市场范围——企业内部劳动者集体需求构成的，在生产规模确定的情况下，劳动者人数是一定的，需求量则恒定，是刚性的、块状需求。从供给方来看，由于生产职业安全保障产品存在规模经济，其供给量是恒定的，也是“块状性”供给。供需双方都具有“块状”特性，均衡价格很难存在，市场调节机制难以有所作为，存在市场失灵。

假设企业在一定生产规模下，职业安全的需求量基本保持不变Q1，其价格为P1，企业为了使劳动者能在安全环境下进行工作，其有关职业安全最小规模投资形成的供给量为Q2，供给价格P2，由于供给量和需求量均为“块状”需求，刚性的，所以供给和需求曲线都是垂直于横轴，其关系如图1所示。供给曲线 (虚线表示)间断表明，由于职业安全保障规模经济性，它的最小规模为Q2，价格为P2，如果需求量低于Q2太多，作为利益主体的企业就不可能投资，此时供给量为零。现在假定职业安全需求量为Q1，大大小于Q2，尽管需求价格P1高于供给价格P2，但企业不愿意投资，均衡价格不存在，市场在此无法进行有效调节。中小企业生产规模通常较小，劳动者的数量较小，职业安全保障产品的“块状”需求量较小，而供给又由于规模经济的作用，“块状”供给量太大，供需无法平衡，这时它们不愿意在职业安全方面做足够的投入为劳动者提供充分职业安全保障。

图1 职业安全的供给需求分析

2.职业安全保障产品的外部性

假设企业行为不受政府事前职业安全管制约束，事后不受完全责任追究。劳动者在一定的职业安全保障程度 (S)下，职业安全成本支出为C，它包括企业职业安全保障投入C1和职业安全事故引起的损失C2，即C=C1+C2，其中C1是由职业安全保障投入的设施和设备等固定成本F(S)和为劳动者进行安全教育培训以及配备防护设备构成的变动成本V(S)构成，则C1=F(S)+V(S)。C1随着职业安全保障程度提高，支出越来越大，达到某种程度以后，呈加速上升趋势，表明投入对职业安全保障的边际贡献越来越小，即C1为递增凹函数。C2表示劳动者在一定的职业安全保障程度 (S)下，发生职业伤害事故造成的损失。它是由造成劳动者职业安全死亡或职业伤害的医疗费、护理费等直接损失V1(S)，因患病伤残和死亡损失的劳动时间或降低劳动力所引起的社会和家庭的目前价值和将来价值等间接损失V2(S)，还有因职业伤害造成疼痛悲伤和社会隔离等生活质量方面的无形损失 V3(S)［12］，C2=V1(S)+V2(S)+V3(S)。随着职业安全保障程度提高，发生事故概率越来越小，损失越来越小，但在现有安全技术条件下损失不可能为0，C2是递减凹函数，图2中C1与C2的交点下的提供职业安全保障的最优点Q0，这时企业职业安全成本支出为C的最低点A点。但其中的间接损失V2(S)和无形损失V3(S)，一方面涉及到未来有许多不确定因素，另一方面难以计量，交易成本高，企业可以将这两部分损失部分转移给受害者家庭和社会，因此企业实际支付工人的职业伤害损失是由C2向左移动形成的C2'，这样企业遭受的损失要小于真实的损失，转移的这部分损失被外部化了，产生负外部性，其差额为△C就是其转移额，职业安全成本支出C'=C1+C2'，其数额为C'最低点B。C'＜C，它提供职业安全保障Q1低于最优点Q0，形成供给不足 (如图2所示)。

图2 职业安全保护分析

(二)职业安全投资效益的特性

美国学者Votey根据安全投资的基本经济目的是净收益最大化原则［13］，提出了投资—效益曲线 (如图3所示)。假设直线L为从原点出发的45°线，当安全投资处于 (0、I1)区间，安全投入大于安全收益，净收益为负，当处于(I1、I3)时，安全投入小于收益，净收益为正，I2点为安全的边际收益与边际成本相等的点，是净收益最大的安全投资点，在I2以后，边际收益小于边际成本，净收益递减，当安全投资大于I3时，净收益又转为负，I1、I3为净收益为零的安全投资点，(I1、I3)为安全投资效益为正的投资区间。

根据此曲线分析当前中小企业职业安全投资不足的原因有:

1.职业安全保障规模经济性和初期投资的巨额性

根据图3所示其投入必须达到I1以上收益才能大于投入，初始需要一次性投入大量固定资产，这是因为安全投入与产出存在明显的规模经济性，没有这些投入安全效益即为负。以我国一个储量为56万吨乡镇煤矿为例，大约可采掘煤为30万吨，其生产的前期投入需要1 050万元，与瓦斯治理要求相匹配的安全生产系统投入也要上千万元。中小企业由于自身资金实力有限，不可能投入这笔巨额资金，只能采用落后的职业安全保障方式。

图3 职业安全的投资效益分析

2.职业安全收益的隐形性和扩大性

职业安全收益由两部分构成:一是减损收益，是指进行职业安全投入所减少的职业安全事故造成的损失;二是增值收益，是指企业进行职业安全投资，改善了工作环境和条件，劳动生产率提高，从而增加了的收益。这两种收益是交织在一起，两者均难以用具体的价值来衡量，因而具有隐形性，从而削弱了中小企业职业安全投资动机。

职业安全收益存在人为的扩大性，主要是指由于职业病的特性是长期性、累积性和潜在性，再加上劳动者流动频繁性以及职业安全保障产品的外部性，在一定职业安全投入情况下，中小企业在实际职业伤害事故方面支出比正常的要少很多，人为提高减损收益，扩大了职业安全收益，这时职业安全投入曲线就会向左移动，投资收益均衡点为 Y'、Z'，职业安全效益为正的区间(I1'、I3')小于 (I1、I3)，投资明显不足。

3.职业安全收益的滞后性和企业寿命的短期性

职业安全所带来的收益是一种长期收益。从时间上分析，收益一般要经历无利期、微利期、持续强利期、利益萎缩期和失效期5个时期［14］，企业要经过无利期、微利期后才进入持续强利期，时间跨度长，收益有明显滞后性。而据2010年底民建中央发布专题调研报告《后危机中小企业转型与创新的调查与建议》中显示，中小企业平均寿命为3.7年，90%以上的企业寿命不超过5年，因此中小企业职业安全收益大都没有跨过无利期和微利期就倒闭了，加上这些投资的资产与特定行业有关，专用性很强，转卖时价值很低，减少了中小企业投资的动力。

(三)中小企业职业安全在投入和监督过程中存在的委托代理问题

1.委托代理关系的形成

目前我国涉及劳动者职业安全保障的法律主要有两部:一是《安全生产法》。二是《职业病防治法》。依照这两部法律，企业在职业安全保障方面涉及的行为主体有:劳动者、企业、国务院及县级以上各级地方政府的相关部门、工会。形成的委托代理关系为:一是在投入上，劳动者委托企业进行投资;二是在监督上，劳动者委托国务院和各级地方政府来行使。国务院和县级以上各级地方政府的相关部门在监督上又形成委托代理关系，这是由于国务院直接获取代理人(企业)有关职业安全的信息是不可能的或者是成本太高，因此委托各级地方政府相关部门收集信息并实行有效监督。另外劳动者还委托工会对企业职业安全保障方面实施监督。各行为主体的委托代理关系如图4所示。

图4 各行为主体的委托代理关系图

2.委托代理问题

(1)从职业安全保障投入的代理人——企业的激励和约束上来看投入不足。

从激励上来看主要有:一是中小企业目标的多重性，如利润、劳动者职业安全。当企业存在多重目标需要同时兼顾时，它能否正确地分配资源变得非常复杂。激励报酬原理认为如果委托人无法监督代理人在两种不同活动之间的时间与注意力的分配，那么要么代理人花费在每一种活动中的时间与注意力的边际收益率必须相等，要么边际收益率低的活动得不到任何时间或注意力。由于利润是企业最直接的收益，而职业安全投资的效益则如上所述具有滞后性、隐形性，从短期目标来看企业从职业安全保障中获得的边际收益率必然小于利润的边际收益率，况且中小企业的生命周期平均只有3.7年，这就背向激励中小企业在职业安全保障上减少投入。二是信息不对称。委托人——中小企业劳动者大部分是初中以下文化程度，由于受到知识水平的限制，一般情况下他们可能根本不知道在工作中存在职业安全风险，企业为了降低成本也不进行相关培训。再加上职业伤害的累积性、潜在性和长期性特点，工人在平时的工作中可能意识不到，存在信息不对称，所以职业安全风险被企业所忽略而委托人却浑然不知。

从约束上来看主要有:一是代理人的产权所能承担责任能力的限制。由于中小企业拥有的资产较小，出现职业伤害事故时无法承担相应赔偿和处理事故能力的责任，产权的约束能力差。二是信誉约束能力不足。在此可以利用沙皮罗—斯蒂格利茨模型 g＞p(w－w')N 来解释［15］，其中g代表企业采取欺骗行为能够得到的收益，p为欺骗被发现的概率，w为守信用获得的收益，w'为不守信用被发现后重新获得市场机会的收益，N为长期价值，当g＞p(w－w')N时欺骗是有利的，根据此模型信誉的约束基于以下几方面:首先，N的大小，即守信用的长期价值，时间越长价值越大。行为主体是基于长期合作关系而考虑放弃眼前利益行为，对“欺骗”的惩罚来自于对未来合作机会的中断。而我国中小企业生命周期短，90%的不超过5年，所以N很小，采取欺骗获得的收益g远大于长期守信用获得价值(w－w')N，因此它可以不珍惜信誉。其次，w'和P的大小，即欺骗方不守信用被发现后可能获得其他机会收益，w'越大，对于即使被发现有欺骗行为却仍然可获得良好外部机会的代理人来说，由欺骗行为造成损失 (w－w')就显得越小。许多中小企业为了逃避职业安全上投资，在用工上一般不用当地人，多雇佣外地的，一旦出现职业伤害事故立即用金钱处理，加上政府监督不力，它可以继续从外地招工为其服务。另外它和当地政府互相勾结，封锁消息，降低了欺骗被发现的概率p，减少信誉对它的经营影响。最后，w的大小。根据斯密观点，交易量的大小决定其对信誉的约束。一个商人的交易越大，为保护其珍贵的商业信誉获得的收益w越大，采取诚实行为的可能越大，否则损失代价很高昂。中小企业本身的商业业务量就比较小，w较小，信誉对它约束小，因此在职业安全上出现问题对信誉影响，它们可能无所谓。

(2)从对职业安全保障监督的代理人上存在的问题来看投入不足。

对中小企业职业安全投入的监督主要是依靠县级以上各级地方政府负责安全生产的安监局和负责职业病的卫生机构作为代理人来负责，它们在行使监督权的过程中存在代理人失灵问题。首先是利益目标不一致，委托人和代理人都追求利益最大化。劳动者的目标是没有职业伤害的工作环境，而各级地方政府追求的目标是GDP、税收以及政府的形象，它关系到政绩工程和官员升迁问题。中小企业一旦由于职业安全伤害事故问题被揭露，不仅影响了GDP和税收，而且还损害了政府的形象，所以各级地方政府与中小企业在利益上存在相容，相互共生的关系，难以行使有效的监督权，政府与劳动者利益却存在一定程度的冲突。这就出现了当地小煤矿发生事故，各级地方政府帮助封锁消息，转移矿工遗体的怪现象。其次是代理人监督权力的垄断。从理论上讲各级政府的权力来自于民众，但权力一旦授予政府就可能出现权力异化，因为这种权力不同于企业内部的权力，没有与之相平行、共同存在、本质相同的另一种权力与之相抗衡，具有独占性和垄断性［16］。目前中小企业安全生产和职业病防治监督权只能由各级地方政府相关部门安监局和卫生机构垄断行使，其它部门和个人均无权介入，所以出现了河南工人张海超开胸验肺的现象也就不足奇怪了。再次是安监局和卫生机构自己制定各种职业安全标准，评估、指导、监督企业整改，集管理、监督于一身，权力难以形成制衡，寻租空间大。最后是对地方政府的监督乏力。我国现行的政治体制是人大行使对政府的监督，而人大中政府官员、企业家和退下的官员约占70%，来自一线的劳动者代表占比例小。这种结构人大对政府的监督必然流于形式，而媒体又从属于各级政府相关机构，它们对职业安全投入不足的监督也是力不从心。

三、几点改进的建议

(一)提高职业安全风险大的行业的企业准入门槛

从前面分析可知，中小企业职业安全保障投入不足是规模经济问题，因此对一些职业安全危险性高的行业，国家应该提高准入门槛，要求企业达到一定的生产规模才允许经营，并强制要求建立起相应的职业安全保障体系。一方面适应规模经济的要求，加大企业的资产产权约束能力，企业也能承担职业安全方面的责任;另一方面由于企业规模扩大也可利用信誉机制来约束，由于信誉的激励程度与资产规模成正相关的关系，如果在职业安全方面出现问题，信誉不佳，损失将会很大。

(二)职业伤害成本内部化

职业安全产品具有鲜明的外部性，中小企业在与劳动者博弈过程中处于主动地位，在发生职业伤害时会轻易地将一部分损失转移出去。解决问题的方法:一是明确企业在职业安全方面责任。劳动者由于本身经济实力有限，维权意识和能力都差，在现有体制下政府应加强对劳动者在职业安全知识方面的培训和教育，并要根据行业的特点，对一些职业风险大的企业职工进行定期免费体检，特别是进入和离开企业时，更要进行强制检查，明确企业职业安全的责任。二是完善职业伤害赔偿范围，提高赔偿金额。在职业伤害赔偿范围上不仅要包括给劳动者造成的直接损失，还应包括间接损失，企业承担更全面的责任，赔偿金额方面应考虑未来经济发展，使得受职业伤害的人一生基本上能够维持一个正常的生活状态，让中小企业感到减少职业安全方面的投资是得不偿失的。三是加大执法力度，利用法律手段迫使中小企业加大安全方面的投资力度。

(三)改进现有职业安全监督管理体制

1.构建中小企业职业安全风险评估制度和保证金制度

从近几年我国的统计结果看，煤矿、非煤矿山、危险化学品以及建筑企业发生的重特大事故起数占到重特大事故的80%以上。在死亡人数中有80%是发生在就业人数不到20%的行业中，差异非常显著。这表明重特大事故主要集中在高风险行业中和隐患突出的企业中，因此监管的重点应该放在20%导致事故多发的高风险企业。这需要建立第三方独立机构按照一定的制度和程序对企业职业安全进行风险评估，将其分成不同的等级分类监管，对存在风险隐患的企业提出预警，限期整改，并通过信息网络平台进行公布。尤其是对中小企业对这类行业的进入要设立更高的职业安全门槛，以便保护劳动者的利益。

职业安全风险保证金相当于中小企业对职业安全投入承诺、守信的一种质押，当它们没有按要求在职业安全方面对劳动者提供有效保障时，保证金就没收。保证金和风险评估制度应结合使用，按照不同风险等级征收不同档次的保证金，评估和征收单位还应当相互分开独立。这是给企业提供一种职业安全投资上的激励。当然这种方法发挥作用取决于保证金的大小、欺骗收益和被发现的概率，当企业缺少金融资源来设置足够大的保证金，以及社会监督体系不健全则难以发挥作用。

2.职业安全监督的独立与制衡

职业安全出现委托代理问题的原因之一是政府与中小企业之间形成了利益共生关系，使监督流于形式，要改变这种状况，必须要通过立法保证职业安全监督机构能够独立行使监督权，割断这些关系。例如20世纪70年代之前，美国职业伤害不断，人们不满政府对工人的保护，第三者软弱无力和无所作为，在社会和政治家的共同努力下，1970年12月19日，通过《职业安全卫生法》，一年以后成立了职业安全卫生管理局(OSHA)隶属于美国劳工部，根据《职业安全卫生法》，美国国会本身不颁布职业安全和卫生的标准，它将这种权力交由OSHA行使，但是由于公共权力存在垄断性和独占性，必须设法制衡它，所以国会对OSHA制定的标准权力也做了限制，主要是立法程序的限制，成立职业安全和健康复议委员会，对OSHA标准签发的命令可以复议，还有各方政治势力和利益集团的影响［6］。

3.信息的竞争性发布

对中小企业职业安全保障监督过程中存在信息不对称，这种信息不对称是由于当地政府和中小企业相互勾结垄断信息发布，人为形成的，解决这个问题的办法就是打破地方政府信息垄断的局面，利用各种媒介对他们进行竞争性发布，特别是要积极利用独立的第三方来披露信息，及时有效地揭露事实真相。

4.强化劳动者组织程度

劳动者在和中小企业主的较量过程中由于没有相应的利益集团支撑，靠单打独斗，在博弈中处于劣势，工会又很难发挥作用。解决办法一是改进现有的工会体制，使之成为一个独立的组织［17］，真正能够为会员利益服务;二是劳动者形成自组织，如职业安全风险大的行业成立劳动者协会，提高劳动者在此博弈过程中的地位，对中小企业职业安全投入进行自己监督，同时这些协会利用自身的优势对劳动者职业安全方面进行培训，提高他们的职业技能和安全意识，当受到职业伤害时能够自觉维权。

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