美国国会贸易政策制定背后的逻辑演进

王绍媛，孙靓莹

(1.东北财经大学 国际经济贸易学院，辽宁 大连 116025;2.北京大学 国际关系学院博士后流动站，北京 100871)

比较政治学中的“嵌套博弈”框架对20世纪30年代以来美国总体上支持自由贸易政策与在具体贸易立法方面存在国内冲突的情况进行了很好的解释。议员作为贸易政策制定者的角色嵌套在竞争性选举博弈之中，而后者嵌套在一定的制度情境之中。选民对议员的期待在很大程度上影响着议员在贸易政治上的立场，这是选举博弈;议员在进行投票中要权衡各自选区选民要求实施保护贸易的要求和其他因素，这是议员面临的政策上的博弈。此外，随着国会制度环境是集中还是分散的不同，贸易政策政治以及选举竞争也受到外界影响路径开放和封闭的影响。上述不同博弈内容互相嵌套交织，对贸易结果的影响与单独贸易政策领域博弈的结果完全不同。因此，尽管国会两党都支持自由贸易，由于贸易博弈被嵌套在选举博弈以及国会制度情境之中，它们分别对贸易政策有着独立的影响，并改变议员在单次贸易博弈中面对的激励结构。

一、嵌套博弈理论的基本假设［1］

本文设定一个概念性框架来估计在一定时期内每次博弈对政治和决策制定的预期效果。透过各次嵌套博弈，在单次博弈中显得非理性的行为和结果往往在多重同时博弈中才会显现出真实的理性。更进一步，嵌套博弈揭示出为什么目前的保护水平既不是由政党主导的，也不是由多数派主导的。

贸易博弈最终决定了美国市场在多大程度上对他国商品开放，美国生产者在多大程度上向他国出口商品，国内产业、工人和消费者在多大程度上受到保护和不受与贸易有关的外部性的影响。政策制定的结果，无论是贸易问题还是任何其他领域问题，都不仅仅单纯是由议员个人的偏好决定的，即使是议员们偏好加总也没有决定作用。嵌套博弈理论和多重博弈的文献表明，政策选择和结果受多重影响共同决定。只有当所有其他博弈影响都被考虑进来之后形成的立法者政策偏好才起决定作用。选举博弈和制度情境的互动对贸易政策的博弈非常重要。

选举博弈的关键在于政党选民基础的两极化或重叠，制度情境的关键在于国会权力的集中或分散。这些情况的交叉组合会带来如表1所示的政治动态性。

表1 政治动态性的类型:选举博弈嵌套进制度情境

在高度两极化的选民基础与集中的制度结构交叉 (即表1中I)的情况下，多数党领袖有需要并且有办法围绕该政策议题联合本党成员与少数党抗衡。如果两党内部都有较高的团结度，分别聚结在有分歧的不同偏好周围，这反映出选民的不同需要。制度集中为政党领袖提供了相应的工具 (委员会成员选派，资源分配)，确保那些选民投票意见与政党意见相左选区的议员按照党派意见投票。结果是政党在至少两个不重叠的政策选择中产生党派间高度冲突。在这种情况下，获胜联盟的成员主要(如果不是全部)来自于多数党，而少数党成员投票反对，即各党派自己内部联盟。这引出了假设1:

假设1 制度高度集中且选民基础两极化会产生党派间高度冲突，多数党主导政策制定过程。这最容易产生各党派内部联盟。

如果在给定政策领域两党的选民基础主张有相当的重叠，在集中制度下政党领导最容易选择使用的工具会显著地弱化。在这种情况 (即表1中III)下，两党政策偏好相同，多数党无需使用程序规则确保其偏好的政策得到满意结果。在集中结构下的领导人不太可能会接受修正案或其他立法方案来保证该议案在两党中获得绝对多数，毕竟两党间是竞争关系，党派领导人也需要将本党与其他党区别开来。即便在一些两党主张原则上相同的议题上，两党竞争的潜台词仍然是各党力争证明自己是该目标的更好拥护者。虽然从理论上推断可能会出现更多两党合作 (假设2)，但这种合作程度最高的两党联盟是不多见的，除非是在危及国家安全的紧迫时刻，需要国会授权做出反应。较为常见的两党联盟是两党内部的多数议员在他们有共同利益的具体问题上共同投票。

假设2 制度高度集中和党派选民基础需要重叠使党派冲突程度较低，多数党主导政策制定过程。这种情况最能产生两党联盟。

表1中II表述的是在两党选民基础两极化的情况下，制度结构分散时的政治动态性。如果制度规则将国会权力中心分散，党派领导想要议员按党派投票确保多数党偏好的法案通过是相当有难度的。如果法案被分解给不同委员会或小组委员会，这意味着委员会主席和小组委员会主席在面对议案审议时，必须被说服支持本党领导偏好的政策选择。获得相关委员会和小组委员会的支持通常需要相当程度的谈判和妥协，与政党领导享有较为集中的权力完全不同。分散结构带来的妥协可能主要产生于党派内部，以必要的妥协来联合对立党派中受选民影响持相同意见的议员的支持，形成可以通过立法的跨党派联盟。在这一过程中必须谨慎地保持平衡:一方面吸引少数党人的支持，另一方面要防止多数党支持者被孤立。假设3总结了表格中II的情况:

假设3 制度性权力的分散以及选民基础的两极化将会产生政党间的高度冲突，需要建立联盟，获取利益集团支持。这最有助于建立跨党派联盟。

表1中IV的情况最容易使利益群体寻求各种渠道影响立法。在分散的制度结构中，多个权力中心使得利益集团表达自身需要的渠道增加，进入立法议程的可能性也相应增加。两党选民基础观点主张的重合也弱化了两党分歧。两党寻求共同的目标，政党领袖缺乏相应的制度工具提高本党内团结，因此两党没有内在动力去区分彼此的政策立场。在分散权力结构中各个权力中心位于委员会和小组委员会主席手中，他们的目标是保护各自委员会的立法地盘，在委员会内建立有效联盟支持议案提交大会审议。结果，就像假设4中阐明的，党派间冲突程度较低，两党多数议员形成联盟。

假设4 制度权力分散以及选民基础的重叠使党派间冲突较低，需要 (想要)建立同盟，获取利益集团支持。这有助于产生两党同盟。

选举博弈和制度情境的互动会对贸易政策产生相当的影响，尤其取决于多数党和少数党的政策偏好。在集中制度下多数党更倾向于保护主义，那么保护主义就很可能行得通。但是，如果同样情境下多数党偏好自由贸易，那么自由贸易可能大行其道。在分散的制度结构中，利益集团有更多的渠道去影响政策制定，因此议员间有可能建立同盟 (即使成员多为来自多数党内部)，这种情况可能会使多数党领袖的最佳政策点偏移，这种议案的方向和程度取决于要争取的其他议员的偏好。

回顾美国贸易政策历史，可以看到上述假设描述了政策制定过程中的某些动态性。同时，选举博弈和制度情境随着时间发生了改变，贸易立法所发生的党派间冲突和结盟类型也随之相应发生变化。

二、美国国会贸易政治历史中的嵌套博弈

从竞争性选举政治博弈中衍生的第一个因素是基于党派主要选民需要而产生的政党政策主张，第二个因素是党派领袖在制定和区分本党观点以赢取选举时所扮演的角色。在贸易政治中，给定某个问题的经济基础，有很多机会可以产生差异化。政党领袖是否能成功利用机会取决于两个因素:选民需要的分歧程度，以及政党领袖对普通议员的相对领导力度。正是由于第二个因素即领袖的相对力量(国会权力集中还是分散)，使得选举竞争博弈嵌套进制度结构博弈之中。在国会历史上，议员会定期地改革体制减弱或增加政党领导的权力。

(一)嵌套博弈中的选举博弈与制度情境

1.20世纪30—50年代美国国会贸易政治

(1)选举博弈

20世纪30—50年代，共和党更倾向于在贸易问题上支持保护主义。尽管共和党人同意抽象地增加贸易的观点，在这一阶段他们的选民基础主要是受到进口商品竞争影响的东北部和中部的商业，这使得共和党人同意“危险点”和“例外条款”这样的规定来保护国内产业不受自由贸易体系带来的损害。而民主党人与此相反，传统上的选民基础是南方棉花种植业，总体来讲他们会从自由贸易中获益，至少不会立即受到自由贸易的不利影响。

(2)制度情境

20世纪30—50年代，政党领袖权力很大，往往与筹款委员会领袖的权力交织在一起。对于委员会成员的选派权仍在筹款委员会手中，使得选派筹款委员会成员成为政党领袖关注的首要大事。筹款委员会和财政委员会主席权力的集中使得这一时期委员会对议员提交给国会的议案有相当的控制力，能够保证最终通过的议案体现出国会委员会的意志。

2.20世纪60—70年代美国国会贸易政治

国会在20世纪60—70年代的主要特点是对国内多变的经济环境做出反应，同时面临国外竞争的压力。国内保护主义情绪有所抬头，选民基础中支持和反对自由贸易的力量并存。国会中心化的制度结构为贸易政治提供了较为有弹性的空间，议员可以提出议案满足选民要求，谋求自身竞选连任;国会权力的集中也可以确保这些议案不会被通过，保证美国贸易政策总体上的开放性和连续性。

(1)选举博弈

在20世纪60年代，共和党和民主党选民的基本政策主张发生了重合。支持共和党的很多商业开始从自由贸易中获得好处，并认为自由贸易符合自身利益。尽管共和党选民中仍有要求支持保护贸易的声音，引发党内在该问题上的分裂［2］。与此同时，来自欧洲和日本的经济竞争开始影响美国劳动工人的福利。民主党逐渐提出调整援助和其他形式的保护措施，旨在帮助那些在自由贸易中受损的产业和工人。因此尽管民主党继续支持自由贸易，他们也较之以前更倾向于支持选民主张的采取补偿和援助措施的保护方式。

(2)制度情境

这一时期国会处于权力集中体系下，贸易立法权主要掌握在国会众议院筹款委员会和参议院财政委员会手中。因此在1967—1968年提出的1 063个贸易法案中，实际上只有13个真正成为了法律。多数保护贸易的修正案只是代表选民呼声，在协商会议阶段被否决。筹款委员会主席米尔斯 (Wilbur Mills)本人也递交过关于纺织品、肉类和手表的提案，但他向总统表示他总体上不支持此类立法，认为贸易争端应主要由行政部门协调解决［2］。国会集中的制度结构将多数保护贸易的议案被阻止在委员会、国会大会或者协商委员会中。

20世纪70年代国会通过了一系列改革措施，分散了权力结构，特别是在众议院。《1970年立法重组法案》打破了传统委员会主席对委员会的控制，为年轻议员进入委员会并掌握权力创造了更多的机会。1971年美国首次出现了对外贸易逆差局面，与此同时，使自由贸易中受益和受损的利益集团进一步分化，两党的选民基础中都有呼吁增加保护的要求，共和党和民主党都感受到了压力，因此国会在这一阶段关于贸易问题的投票模式显示出更强的两党合作态势。在20世纪70年代末，由于国会组织结构进一步分散化，主要贸易议案的投票甚至显示出两党一致联盟的情况。

3.20世纪80—90年代早期美国国会贸易政治

(1)选举博弈

20世纪80年代，共和党和民主党选民基础的政策主张与各自在30—50年代的选民基础相比最终发生了完全逆转。20世纪80年代，民主党在东北部和中西部产业曾经最支持保护贸易的劳工选民在后工业时代数量大幅下降。共和党的商业选民基础包括许多跨国公司和全球商业，总体上要求自由但公平的贸易环境。两党都感到来自产业越来越多的压力，感到美元高估、贸易逆差以及国际竞争在损害他们的竞争优势。因此两党的选民都共同需要“公平贸易”，建立“公平”贸易环境，保持开放的贸易体系。两党都支持自由贸易的广义概念，敦促采取措施纠正他国不公平的贸易措施。

20世纪80年代贸易政治的环境中还融入了许多复杂因素:美元高估、贸易逆差、激烈的市场竞争、失业问题等。之前支持自由贸易的产业发现自身面临进口压力时处于不利地位，技术部门例如电子产品、半导体及机床等部门也纷纷加入了钢铁、纺织和汽车等传统要求保护的部门。这些寻求保护的呼声在国会得到了良好的回应。尽管此时两党仍然总体上都支持自由贸易，但现在通过扮演“公平贸易”支持者，使各党派有更多机会夺取选举资本。

(2)制度情境

20世纪70年代的国会改革达到了预期的目的，将权力分配给更多的议员，但同时也使得政党更加难以实现政策目标，因为党内协调变得更为困难［3］。因此在20世纪80年代，立法者通过一系列其他改革方案，加强国会制度结构的集中程度。众议院议长担任指导和政策委员会 (Steering and Policy Committee)主席，重新获得了委员会委员任命的权力，同时也被授权提名规则委员会中的本党成员，有权将议案提交给两个或更多个委员会，并规定委员会审议时间。参议院领袖在议案转交和立法程序制定的权力也被扩大了［4］。

4.20世纪90年代中后期美国国会贸易政治

(1)选举博弈

在1990年，强调公平贸易已经成为两党竞选的口号。民主党选民总体上继续要求保护工人和濒危产业;民主党人还将环境保护和国际劳工标准作为考虑贸易协议的重要关注内容;很多民主党人担心美国在国际贸易体系中丧失主权，因此反对在关贸总协定乌拉圭回合中成立世界贸易组织。共和党人继续支持自由贸易原则，但是越来越关心贸易环境中的公平问题;共和党内部的部分成员要求采取惩罚性措施制裁那些歧视美国产品或者对本国生产商给予各种形式补贴的贸易伙伴。两党选民基础的持续两极分化，偶尔略有重合，民主党和共和党的选民几乎都反对“快车道”授权，但原因不同:对于民主党人来说，没有能够将强制性的环境和劳工标准放入贸易协议中使他们不愿意继续向总统及其谈判官员授权;对于共和党人来说，尽管只是党内一部分人，反对“快车道”授权的原因是担心总统会制定太多与贸易无关的规定。

在这一时期，贸易问题不再是简单地削减关税以及控制贸易壁垒，非关税壁垒的影响成为贸易政策辩论的核心。当涉及到更多的非贸易壁垒、劳工及环境问题、开放国内金融及服务市场、保护知识产权等问题时，美国国内的选民基础会随着具体贸易议题的不同而发生分歧或重叠。贸易政策在这一阶段的关键方向就是当涉及到自由贸易立法问题时政党观点日趋两极分化，而在审议惩罚性议案时，两党观点又趋于集中，即共同支持对他国不公平贸易措施实施惩罚或报复。因此，在这一阶段尽管可以看到两党都支持自由或者公平贸易，但是保护性或惩罚性的贸易立法数量仍大大增加。

(2)制度情境

1994年共和党取得国会两院多数党席位。尽管共和党将权力结构集中，尤其是在众议院中，但是政党领袖仍然受到党团会议权力以及多数党党内在关键问题上分歧的约束。20世纪90年代的中心化制度结构又被称为是“条件性政党政府”，这一观点认为，党团会议的能力是对政党领导权力的最终检验，其权威有条件地取决于多数党内部的团结［5］。在20世纪90年代的美国贸易政策上，有很多问题或者存在选民基础的重合，或者存在多数党内部的明显分歧，体现出贸易政策上显著的跨党派联盟的特点。

5.2001年后美国国会贸易政治

2001年9.11恐怖袭击后的几年间，美国的国家重点转移到了国家安全领域，贸易问题围绕和服务于美国反恐怖袭击这一国家重点，独立性和重要性明显下降，两党在贸易政策问题上的主张继续延续了“公平贸易”的主题。共和党在连续多届国会中均占有多数党席位，从2000年共和党小布什当选美国总统后，共和党在国会贸易政策议题上基本阻挡了民主党议员的参与。在此政治制度环境下，国会在2002年重新开始“快车道”授权，①1994—2002年间“快车道”授权中断。并正式更名为“贸易促进授权”，授权期限获准延长到2007年6月30日终止。

新千年开始，美国失业率不断攀升，银行破产增加，民主党逐步提出经济复苏政策主张，一些民主党人开始改变他们在自由贸易政策上的立场。2006年中期选举的结果，使国会参众两院自1994年起再一次回到了民主党控制之下。2008年大选后，贸易问题，尤其是与中国的巨额贸易逆差方面虽然重要，但金融危机和伊拉克战争则是当时美国面对的更为急迫和严峻的问题。在2006年后民主党控制的国会受到民主党传统选民基础劳联—产联的政策推动，没有再批准“贸易促进授权”。［6］

进入21世纪，美国贸易政策中出现的新问题是与美国巨额贸易逆差相伴随的美元汇率问题。多数党民主党人希望能够通过议案纠正美元汇率问题，对进口商品征收反补贴税，美国传统工业区及“锈带”(Rust Belt)地区的共和党议员也同意民主党人的观点，但另有一部分代表工商界利益的共和党人，并不希望动用立法程序向贸易伙伴施压，他们更多地希望能够借此问题纠正贸易伙伴的不公平贸易问题，借以施压贸易伙伴开放国内金融市场。因此，在有关美元汇率问题上，两党内部选民主张并不统一，都各自存在支持和反对就美元汇率问题通过法案的声音，这也为跨党派联盟的形成奠定了基础。

(二)嵌套博弈与贸易政治

1930—1950年中，国会出现两极化的选民基础和集中的制度结构，带来的结果是高度冲突性及党派分裂。在参议院，立法者面对相似的选民压力但是权力并不集中，有更大的倾向成立党派内部联盟，偶尔出现两党合作联盟。贸易政策的性质由多数党主导，少数党很少有任何重要的影响。这一情况符合假设1，集中的结构和分极的选民导致党派间冲突，并由多数党控制贸易政策议程。在民主党成为国会多数党的情况下，基本符合本假设，因此他们偏好的逐步贸易自由化得以推行。随着选民基础的偏好在50年代中期开始集中，尽管就具体修正案的分歧继续持续并且分化着选民基础，但两党在贸易调整法案方面的合作在加强。20世纪50年代后期，假设1中描述的特点向假设2转化，制度结构仍然是集中型，但选民基础开始重合。在这个期间，国会出现两党联盟数量的增多就不足为奇。

在20世纪60—70年代，博弈开始趋于一致，自由贸易的目标获得两党支持，要在最大程度上达成自由贸易协议。从两党选民基础综合来看，只要建立起安全网为失业工人设立调整计划、为进口敏感企业设立逃避条款、为建立公平的贸易环境设立反倾销和反补贴税规则，他们还是支持扩大自由贸易的。向众议院筹款委员会和参议院财政委员会主席授权的国会制度结构使得两党可以在最终投票之前达成妥协，而且两党间的分歧意见因为选民利益的重叠而消失。在这一时期，嵌套博弈的表现形式是在保护性安全网前提下支持自由贸易。20世纪60—70年代表现出假设2和假设4描述的政治动态性。在60年代，制度结构仍然为中心化，但是选民基础日渐重叠。在70年代制度改革后，制度结构日益分散。由于选民需要仍然保持重叠，从假设2中的特征转向假设4。尽管偶尔还会发生党派对立的投票，60年代的投票几乎都是两党合作投票或者跨党派投票;在70年代中期，两党联合投票情况增加。由于各种利益增加，选民利益互相补充，氛围有利于妥协和合作。

到了20世纪80年代，经济约束开始影响一系列的国内利益集团，再一次使得各党派选民基础呈现两极化。商业利益开始选择在日益激烈的国际经济环境中竞争，而劳动者则用尽办法保护国内的就业。70年代目的要使权力分散的结构改革使政策制定过程更加难以实现团结，这也使得党派领导人的权力在某种程度上重新集中。这一趋势受到党内同质性增加的强化，南方阵营保守的民主党人加入共和党。但重新集中化的趋势是渐进的，并没有马上回归到改革前的权力结构。因此在20世纪80年代和90年代早期，主要反映出假设3的特征，制度结构相对分散，选民基础相对集中，在贸易问题上的投票联盟逐渐偏向跨党派甚至是党派对立。

1994年后进行的改革使得众议院重新回到了类似于20世纪40—50年代的集中化结构中，但较之50年代为弱。结构的相对集中伴随的是选民需要的两极分化，但由于民众对国外持续不公平贸易措施以及对国内一系列经济部门造成的消极影响的急躁心理而得以统一。因此尽管此时在有关对劳工进行保护的问题上党派冲突非常强烈，对不公平贸易采取惩罚性措施的法案中依然存在两党联盟投票的情况，贸易政策意见极相左的议员都投票反对延长快速通道授权。

到了20世纪90年代，两党领袖都将贸易问题作为政党间彼此相区别的工具。针对日本汽车、汽车零部件以及稻米的立法在1992年受到多数党领袖的支持，这表明民主党在这一时期与共和党布什政府相比趋于更激进、更具报复性的贸易立场［7］。在北美自由贸易协议和乌拉圭回合协议上，两党之间也存在着类似的分歧，但是表现形式却大为不同。虽然上述两个协议都是有关贸易自由化协议，但在北美自由贸易协议上民主党表现出更为强硬的反对态度，具体表现为要求加入严格和可强制执行的劳动和环境条款，这也是民主党选民最为关心以及遭到共和党选民强烈反对的一点［8］。

进入21世纪后，贸易政策议题受到反恐问题的影响，重要性相对下降，没有成为两党争取选民、获取选举资源的关键问题。为配合美国在全球展开反恐行动，贸易问题一度成为美国取得其他国家反恐支持的“交换条件”。2006年民主党控制国会后，贸易促进授权也没有能够得到延续。汇率问题在2005年后变得突出，这与美国存在巨额贸易赤字、自身需要扩大海外金融服务市场的需求有关。可以说，汇率问题是美国贸易政策的一个延伸。在汇率政策方面，两党都有相当的选民基础支持美国采取措施，对“汇率低估”国家商品征收反补贴税 (或其他形式)，这也体现在一些不具有立法效力的决议案中获得大比例两党议员支持上。由于目前国会现有的集中结构，有关美元汇率问题的议案最终没有进入国会大会或协商会议讨论，美国国会目前并没有在汇率问题上形成有法律效力的法案。

三、嵌套博弈理论下国会对中美经贸关系的影响

从中美经贸关系发展的时间段上来看，在1979—1989年的这段时间内，国会对中美经贸关系的发展持积极友好的态度。无论从建交还是这一时期的最惠国待遇问题都没有成为国会争论的焦点。与中国贸易有关的议题得到了参众两院委员会主席和议长的支持，民主党和共和党也未将该议题作为区分两党立场的重要议题对待。国会制度结构在这一时期是逐渐集中的，这种制度特征也支持了中美经贸关系的平稳发展。

从1989年开始，人权问题、意识形态问题逐渐渗透到了中美经贸关系中。从老布什阶段需要动用总统否决权反对取消中国最惠国待遇或制裁中国的议案，到克林顿政府时期贸易与人权挂钩政策之初，国会对有条件给予中国最惠国待遇问题几乎是两党一致的观点，在预先知悉总统必然会反对国会制裁和取消给予中国最惠国待遇的立场后，两党议员多数都站在总统的对立面。议员的这种态度与当时在美国弥漫的反华情绪相呼应，一定程度上也代表了美国公众的态度。因此，这一阶段的对华议案表现出两党一致性。中国最惠国待遇得到延续主要依赖少数支持本党总统的共和党议员和与参议院中与中国有重大贸易关系的农业州民主党联合的支持，投票的结果仅仅维持不能推翻总统否决的极少票数。

克林顿政府挂钩政策的出台极大地激起了与中国有经贸利益联系的工商利益集团的担心，这种情绪也反应在共和党及民主党议员的态度转变上。在有关中美贸易政策问题上，两党面临的选民基础中工商利益集团的力量不断增加，共和党人无论从整体贸易议程还是从自身选民基础上看，都更加偏向于支持给予中国最惠国待遇。民主党内选民基础与中国有经济利益联系的议员也逐渐与本党强调人权、意识形态的议员相脱离，这尤其体现来自美国农业州的民主党参众议员身上。最终两党形成的跨党派联盟获得了胜利，中国最惠国待遇在这一时期也继续地保持下来。

但不可忽略的一点是，在挂钩和脱钩时期，国会提出表决的议案内容也有了不同程度的减弱，国会主张的内容虽没能以法案的形式通过，但通过行政命令和其他方式得到一定程度的满足。

在中国永久性正常贸易关系审议以及加入世界贸易组织的问题上，工商利益集团与劳工组织在20世纪90年代的对立也充分地反应在两国经贸关系发展上。代表民主党选民基础中劳工组织、人权组织利益的议员与共和党保守派议员联合，反对共和党和民主党中支持自由贸易的工商利益集团的议员。在这场博弈中，工商利益集团的力量逐渐占据上风，保证美国顺利给予中国永久性正常贸易关系以及批准中国加入世界贸易组织。这一阶段，国会制度环境集中，议长和委员会主席共同成为国会权力中心，与此对应的是在这一议题上选民基础分化，两党内都有支持给予中国永久性正常贸易关系、支持中国加入世界贸易组织的力量，最终形成的是两党合作联盟，以较大优势通过了相关立法。

进入21世纪以来，共和党在连续多届国会中均占有多数党席位，与共和党总统小布什一道，在贸易政策议题上基本阻挡了民主党议员的参与。贸易政策形态逐步向多数党主导倾斜。在这种大的制度环境下，国会对于中国汇率问题虽然存在多种声音，不断提出不同议案意图纠正中国汇率低估问题，但出于服务行政机构的整体国际关系和双边关系的大局 (反恐战争、朝鲜核问题、需要中国继续购买美元债券等)的考虑，国会多数党基本上利用了制度集中的优势控制议案不在两院同时表决。行政部门与中国的互动也在一定程度上缓解了国会压力。

小布什任期的最后两年中，民主党获得了国会参众两院的多数席位，到2009年大选，民主党奥巴马总统就职期间，美国发生了大规模金融危机。国内经济衰退等因素使得贸易问题再次被推到风口浪尖。就奥巴马任期的头两年来看，医疗保险改革是民主党人推行的主要议题，为此民主党人耗费了大量资源，无暇顾及其他贸易方面的议题。实际上，在第111届国会通过的H.R.2378(公平贸易货币改革法案)是该届国会中唯一在众议院提交表决的贸易议案。

［1］Gibson，M.L.Conflict Amid Consensus in American Trade Policy［M］.Georgetown University Press，2002.47－57.

［2］Congressional Quarterly Almanac［R］.1967.813.

［3］Rhode，D.Parties and Leaders in the Postreform House［M］.University of Chicago Press，1991.34－36.

［4］Sinclair，B.The Transformation of the U.S.Senate［M］.Johns Hopkins University Press，1989.74－75.

［5］Aldrich，H.，Rohde，D.W.The Consequences of Party Organization in the House:Theory and Evidence on Conditional Party Government［A］.Bond J.R.，Fleishered，R.Polarized Politics:Congress and the President in a Partisan Era ［C］.Washington，DC:CQ Press，2000.

［6］李莉文.美国“快车道”授权探析［J］.国际论坛，2011，13(3).

［7］Congressional Quarterly Almanac［R］.1992.152.

［8］Audley，J.Green Politics and Global Trade:NAFTA and the Future of Environmental Politics［M］.Gerogetown University Press，1997.