探讨我国行政问责制度

唐蜀湘

从 2001年颁布《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，到2003年开始的高官问责，越来越多的官员受到处分，问责风暴已经实实在在走进中国人的政治生活中。2004年3月5日温家宝总理郑重承诺，“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”，问责制又有了更大的发展

以往，出再大的事故，发生再恶劣性的行政违法事件，除了惩处几个直接责任者以外，高层官员承担责任的并不多见。从罢免卫生部部长张文康、北京市市长孟学农，到问责密云灯会踩踏、开县井喷、海宁火灾、吉林中百商厦大火、阜阳劣质奶粉事件直至嘉禾违法拆迁，短短一年多时间，罢免风暴一浪高过一浪，责任政府的理念渐入人心。

行政问责的内涵及其发展

一、行政问责的内涵。现代意义上的“问责制”是西方民主政治的产物，其对象通常是公共官员。法约尔指出，权力的孪生兄弟是责任，“凡权力行使的地方，就有责任”，责任是“权力的当然结果和必要补充”。对于行政问责的概念，在理论界还没形成统一的解释，行政学学者谭国太认为行政责任的问责包括三个方面:一是政治责任,各级政府在行使管理国家、管理经济、管理社会及各种事务时，都要承担对人民负责的政治责任；二是法律责任，主要是用法律来制约政府成员及公务人员的行为；三是道义责任，行政的道义责任是指政府及其公务人员在履行自己职务时必须承担的道德意义上的责任。笔者认为，道义责任是基于社会公认的从政道德的要求而产生的责任约束，这种约束力不具有刚性，它以官员的道德良心为实现前提。行政责任、政治责任、法律责任、道义责任，这四个方面构成了行政问责的基本内容。行政责任的承担主体是政府，政治责任的承担主体是政党，它们应是两个不同的概念。

二、我国现行问责制的发展趋势。从目前的情况看，我国的问责制表现出以下发展趋势：

第一，问责的方式从“权力问责”逐渐向“制度问责”转变。过去发生事故或案件后，追究责任时往往对“权力问责”，处分主要是根据上级领导的意见。而且追究“直接责任”为多，追究领导层“间接责任”的少，难免有官官相护之嫌。在新一轮“问责风暴”中，该不该追究责任，追究谁的责任，更多的是依据事实和有关规定来进行。

第二，问责对象从单一“有过”官员向“无为”官员深化。官员的乱作为固然可气，然而“在其位，不谋其政”的行政不作为，不仅使公众的合法权益得不到保障，甚至造成公众利益受到严重损害，也会给国家财产造成损失。而在新一轮“问责风暴”中，对于那些“不求有功，但求无过”的不作为官员也发出了“下课”的警示。

第三，问责的主体不断由事发部门逐渐向其他领域扩大。以往的事故中，只是局限于本部门的领导予以处理，而且问责的过程带有很大的隐讳性。随着问责的不断深化，党政机关、公检法司、企事业单位等都可以进行问责。而且，公众、社会舆论对官员的问责作用也越来越大，并通过逐渐完善法律以保证问责的切实可行。

我国现行问责制存在的主要问题

我们建立行政问责制的初衷并非只是为了以解民愤，还是为了更好地树立新时期政府的新形象，真正转变执政理念。因此，笔者对目前行政问责制中存在的问题进行分析。

一、问责主体不明确。问责主体是问责过程中的发问者，但是应该由谁来发问呢？是全国人民代表大会以及各级地方人民代表大会，还是政府的上级机关，或是党的各级委员会呢？在实践中，往往出现问责主体缺位，主要表现在两个方面：其一是人大问责缺位。笔者注意到，在近几件重大事故处理中，对于官员的辞职一般都是上级的一纸文件。根据宪法“人民代表大会产生的行政机关、司法机关，对其负责、受其监督”的规定，问责的主体应该是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会，然而在实践中，人大很难履行其职责。其二，公民问责缺位。我国法律中尚未建立完备的公民问责的途径，对公民的知情权和话语权尊重得不够，在一定程度上限制了公民对政府权力的问责。

二、问责范围界定不明。就我国实行问责制度来看，问责范围还比较窄。我们知道，行政问责的基础是首长负责制，但是在我国，行政首长制度并没有真正建立过，所以造成行政责任的划分产生了问题。而且多大的事故，要追究到哪一级，正职与副职、党与政究竟怎样界定责任？目前尚无统一标准，这就造成行政问责制的自由度过大，难以准确把握。

三、问责对象不清。大多数问责事故中引咎辞职的领导没有一位是党政机关的，是不是党的领导地位没有在行政事务中发挥作用呢？只要仔细观察就会发现，往往在决策中党的领导机关，也就是一把手，起着非常重要的作用。既然党的领导人在行使部分行政权力，就应该纳入问责对象范围之中。然而，对这几起重大事件处理过程中，党的领导人大多数只是受到相关比较轻的处罚。

四、问责程序过于笼统。在几起重大事件的处理中，我们听到的大都是官方的声音，很少听到被问责对象的声音，这就容易让人怀疑问责的暗箱操作是不是为了丢车保帅？而且在行政问责中，被问责人应该有权利为自己辩解，对上级的处理提出异议。但是在新闻媒体上只看到某人被如何，至于过程就不得而知，我们不禁想问：那些引咎辞职的官员究竟是自愿，还是迫于上级和社会舆论的压力？亦或是，这只不过巧妙地演了一场“金蝉脱壳”计？

正是由于程序上的欠缺，没有给被问责者一个说话的机会，才出现身处阜阳劣质奶粉事件中的陈春生、宋影经过艰辛的维权，又重新回到了久违的工作岗位。由此可见如果问责过程不明、结论不清，则结果或许是可喜的，但效果往往是可疑的。

完善我国行政问责制的对策构想

为了完善我国的行政问责制，除了加强公务员队伍素质建设、坚持同异体相结合、建立听证制度、建构责任政府、极力推行政务公开与透明等措施外，我认为应从以下几个方面加以考虑。

一、完善党内领导责任机制。从目前我国的领导责任机制来看，党委中党委书记是掌管全局的领导，对安全生产和社会安全工作应负有不可推卸的责任。一个地方的安全生产能否搞好，重大责任事故能否得到有效控制，关键还是要看一把手自身所具有的安全意识。所以要完善党内领导干部责任机制建设，应当在各级领导班子中专门设立对安全和社会安全负责的副职领导干部，通过制度化的手段来明确其应当承担的责任。再次，对那些就重大责任事故应当承担责任的领导干部，除了应进行政治和组织上的处理外，还要采取一些法律上的手段，如依法剥夺政治权利等。

二、进一步完善问责程序。问责的程序化涉及问责过程的方方面面。笔者认为应该着重注意以下三个环节：

一是责任的认定程序。有了明确的责任划分，还需要一定的程序来认定责任的归属、严重程度等，否则就有可能出现“替罪羊”问题而背离问责的初衷。

二是问责的启动程序，即问责主体以什么样的形式、在什么场所、通过什么方式对问责对象进行问责。当前关于人大的质询、罢免等问责形式，已有法定程序，但其他问责主体如何对官员问责，还没有相关的程序。然而即使现有程序，其规范性和可操作性等不足之处，还需进一步完善。

三是问责的回应程序，即被问责的官员通过什么样的程序，为自己的行为进行解释甚至是辩解。在问责事件中全是一个声音，或是被迫“下课”官员沉默无声，这都不符合责任政治的原理。

因此，行政问责制要完善问责程序，以保证各问责主客体的权利和权力。

三、将经济惩罚引入问责制度。从这些重大事故的处理结果来看，对相关责任领导的政治处理中，最为严重地就是“开除党籍，行政撤职”。虽然他们暂时失去了官职，但事实上在其他方面并没有太大的损失，与那些为此付出沉重代价的生命相比，这个天平秤会平衡吗？

笔者认为，行政问责不仅仅要追究其行政责任，还应该加以严厉的经济惩罚。并且经济惩罚要公私分明，机关单位与责任人要按责任轻重承担处罚，严禁用国家的钱交国家的罚款这种事情出现，只有这样才能使那些官员有“割肉”之痛，使他们“不作为”或“胡作非为”的时候考虑一下自己的经济利益。

行政问责制度是一个庞大的政治系统工程，它需要多种力量的群策群力、共同努力，我们期待在加强问责文化及其配套的相关制度建设的支持下，行政问责制度能在实施中得到进一步完善和发展。

（作者单位：延安大学西安创新学院）