关于进一步推进国库集中支付制度改革的思考

何霁锋

一、对国库集中支付制度的认识

国库集中支付制度，是指以国库单一账户体系为基础，以健全财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位需要购买商品或者支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付管理机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给提供商品和服务的供应商的制度。

二、完善我国国库集中支付制度的必要性

国库集中支付制度的核心是改变了预算资金的拨付方式和程序，即财政性资金由以往的层层转拨、分散支付改为通过国库直接拨付的方式，这样就可以降低部门利益滋生的风险，可以避免财政资金在拨付过程中被挪用等的现象的发生，有利于财政资金统一调度，增强政府的宏观调控能力，提高资金的使用效率。建立单一国库账户体系，提高了财政资金活动的透明度，使财政资金的使用更加规范、有效，有利于实施有效地管理和全面的监督，可以从源头上预防和遏制腐败现象的发生，这样财政资金的监督方式实现了事前预算审核监督、事中实时监督、事后绩效评价的全过程的监督。

三、当前国库集中支付制度改革中存在的问题

财政国库集中支付制度改革工作总体进展顺利，运行平稳，财政资金运行效率和使用效益有所提高，财政监督得到加强。但由于国库集中支付制度改革尚处于初步阶段和探索时期，一些配套制度尚未完善，运行过程中出现的各种问题不容忽视。

1.预算编制和管理需进一步规范。预算编制的科学化精细化水平直接关系到国库集中支付制度的顺利实施。当前，部门预算编制和管理还存在一些问题：一是相关法律法规仍不健全。现行的《预算法》有许多地方还不能适应公共财政体制改革的需要，导致部门预算的编制和管理科学化精细化水平偏低。比如，实行国库集中支付后，预算单位按照“指标控制计划，计划控制支出”制度规定，人大批准预算前，专项支出指标无法下达。二是预算编制的准确性不够。有些专项支出预算与实际需要存有差距，政府性基金支出预算还不够细化。三是预算执行刚性不强。预算的科学性、计划性不强，由于财力限制，预算安排留有缺口，追加较为频繁，资金使用缺乏预见性。

2.国库集中支付配套系统还不完善。一是部门预算、国库支付、政府采购三项改革之间的制度配套和衔接还不到位，三套系统之间未建立有效的联动机制。二是国库支付系统的运行机制有待进一步完善,还不能完全达到监控、效益、透明的目标,支付环节多、支付慢的现象仍然存在。三是预算单位的账务管理系统与财政部门主导的国库支付系统是两个相对独立的系统，还没有实现相互对接，二者之间无法交流和共享信息。当预算单位报表报送不及时或出现差错时，因支付系统本身的局限性，行使监督职能的财政部门则无法掌握预算单位的资产、收入和支出的全貌。

3.监督控制体系尚未健全。要确保国库集中支付制度能真正落到实处并发挥应有的作用，还必须相应建立一套严格的监督机制，包括财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督等。但目前在财政支付系统平台上，主要的监控方式是依靠实时的人工上网查询来进行的事后监督，效率低且责任不明确，对财政部门和预算单位的刚性约束力不足。实行国库集中支付相关的各监督部门，如人大监督、审计监督等职能还未真正发挥，效果也没有得到很好的体现，科学健全的监督体系尚未形成。

四、进一步推进国库集中支付制度改革的几点思考

财政国库集中支付制度改革，不能看成是简单的财政执行职能延伸、操作程序的改变，而是对现行财政预算管理重大的制度创新，是一项复杂的系统工程，改革过程中所遇到的困难和问题，需要我们从公共财政建设的总体框架和思路上去协调、解决。

1.强化预算管理，提高预算管理水平。一是继续深化预算编制改革。国库集中支付成效如何，一定程度上取决于部门预算编制的质量。要将全部政府性基金（资金）纳入部门综合预算，不断提高部门预算科学化、精细化程度，增强部门预算的可执行性。二是建立健全预算执行动态监控机制。预算编制、预算执行和支出绩效评价是财政资金使用和管理全过程的三个环节，预算执行既是对预算编制的落实和检验，又为绩效评价提供翔实的信息。通过建立预算执行动态监控制度体系，从工作机制上预防资金支付违规违纪现象的发生，更好地发挥国库集中支付制度对预算约束力的强化作用。三是制定完善预算单位年终结余资金管理办法等相关制度。研究实行国库集中支付后产生的新情况、新问题，针对预算执行刚性不足、支付进度偏慢、国库现金沉淀较多等与现行财务制度不完全适应的问题，要采取措施妥善加以解决。

2.加强国库集中支付配套系统建设，提高动态监控和系统分析水平。一是加快完善财政管理信息网络系统和银行支付清算系统。以“金财工程”大平台建设为依托，逐步整合完善各种财政信息管理系统，为全面提升财政国库管理效率奠定基础。二是加快实现国库集中支付系统与预算单位账务系统无缝对接。通过系统对接，财政部门可以随时查询、掌握预算单位财务会计信息，实现资金流与信息流的完全同步，规避财政资金支付风险。三是加强国库动态监控系统建设，健全财政国库动态监控机制，提高动态监控和信息分析水平，及时发现和有效查处违规行为，发挥国库监控的威慑作用，同时推进财税、库银、税收收入横向联网工作，促进财税、库银、税收收入横向联网不断完善，实现税收收入信息共享。

3.加强监督力度，建立健全科学合理的监督控制体系。财政、国库、代理银行、审计及预算单位应按照各自的职责对财政资金拨付的过程和结果进行监督。一是要完善资金支付的内部控制机制，实施财政资金拨付的分级控制，对重要项目资金要由职能科室专人跟踪监督等，努力实现财政资金的实时、动态、在线监控。二是要建立和完善国库内部审计制度，定期对银行账户和各项拨款实施内部检查，确保财政资金安全，充分发挥审计、监察等有关部门作用，切实加强对改革各个相关环节的监督检查。三是要发挥人大及其常委会依法监督政府“钱袋子”的重要职责，逐步创造条件将财政国库集中支付信息系统网络延伸到人大常委会相关工委，使人大常委会的监督更直接、更具体，从而提高监督的实效性。

[1]张建，张琳达.《完善国库集中支付改革工作的思考》，时代经贸，2010年6期.

[2]高丽达.《国库集中支付改革中存在的问题及对策》，财经界，2010年2期.

[3]晋海霞.《论我国国库集中收付制度现状及改革措施》，河南广播电视大学学报，2010年1期.