会计委派制存在的问题及对策分析

严可为

会计委派制度是相关政府职能部门和国有资产管理部门以国有公司股东身份，依据股东权限委派会计人员代表政府和国有资产管理部门监督国有单位或集体企业资产经营和财务状况的一种制度，是当今市场经济条件下顺应国有资产改革需要的现实选择。

我国借鉴国外的相关经验，针对会计领域的违法违规行为设计了会计委派制度的目的是充分发挥会计部门的监督职能，保障经济秩序，禁止虚假行为，加强对企事业单位的经济监察，从根本上解决会计监督的弱化行为，提高会计信息质量。如何正确认识会计委派制的作用、缺陷及如何解决会计委派制存在的不足，本文拟从以下几个方面对会计委派制进行探讨。

一、目前会计委派制存在的问题

1.法律依据不足

虽然《公司法》第4条规定：公司股东作为出资者按投入公司的资本额享有所有者的资产受益，重大决策和选择管理者等权利，第46条又规定：董事会根据经理的提名，聘任或解聘财务负责人。但是《会计法》第4条规定：单位领导人领导会计机构，会计人员和其他人员执行本法。《全民所有制工业企业法》第45条规定：厂长有权任免或者聘任，解聘企业中层行政领导干部。很显然，根据后两项规定，会计人员是在单位领导人领导下进行工作的，它们是企业的内部人员，现在又由财政部门领导和委派，这些法律规定是相互矛盾的。同时，《公司法》第四十六条九款明确规定：有限责任公司的董事会有权聘任或者解聘公司经理，根据经理的提名，聘任或者解聘公司副经理、财务负责人，决定其报酬事项，而实行会计委派制显然与此法中企业自身对会计机构、会计人员选择、任免的自由权的自主行使不相符，会计委派制与《企业法》中厂长有权任免或者聘任、解聘企业中层行政领导干部的规定相矛盾，不利于在实际操作中从法律层面给会计委派制度一个明确清晰的地位。

2.实行会计委派制与政企分开相矛盾

努力成为真正能行使公司企业经营运行自主决定权的商品生产者，利润最大化是其最直接的目标，而如实反映并规范企业经济活动，使会计以正当的方式对经济活动进行记录是委派会计的根本目标。因为直接涉及到利益，会计委派制度容易造成企业经营管理者与委派会计之间的对立与不信任，将会计人员的任命权归口到政府部门进行掌握，这实质上是通过行政干预，把企业的财务人员管理权从企业公司的手中剥离出来，不仅是对企业自主权的侵犯与干预，而且还便于政府部门通过委派会计直接操纵企业的生产与经营活动，割裂了会计与企业之间天然的血缘关系，违背了现代企业制度责任与权利的自成一体的关系，实质上仍然把企业视为政府自家开设的附属。改革开放以来，我们一直都试图将政府的行政权与企业的经营权进行区分，一方面要求政府放开权力，还企业经营权给企业;另一方面努力把企业从政府附属地位中独立出来。其中，企业自主权与经营权天然地要包括企业内部管理部门的设定与定岗定员的任免。何况，随着企业产权制度改革的不断深化，如股份（合作）制的越发普遍，必然会使股东的投资主体不仅仅是单一的，必然是多元的，这样也使政府委派会计制度的施行面临尴尬。

3.会计委派制不利于充分发挥会计的职能

会计的职能有核算、监督、预测、分析、决策，更重要的是为经营者在加强企业管理，提高经济效益方面发挥参谋和助手作用。会计委派制切断了会计人员与所在企业的利益联系，使委派会计没有主动参与企业管理和提高企业效益的内在动力。这样一来，虽然强化了企业的监督职能，但弱化了会计的预测、分析、决策等专业职能，仅仅片面地重视了了会计监督职能而丧失了会计的管理职能。会计委派制意味着会计部门中的领导、主管会计等不隶属于企业，而是属于政府或者其职能部门的公派人员，其工作范畴属企业财务，身份却变成了准国家干部或委派的监督人员。实际工作中，企业的高层管理人员同委派会计之间的合作变得敏感、复杂，一旦相互不信任，对工作的负面影响会直接拖累公司企业的长期发展。

三、解决会计委派制存在的问题与对策

针对会计委派制存在诸多的不足，充分发挥会计在市场经济下对国有资产进行管理，保证国有资产不流失和国有资本的保值增值、防止会计信息虚假等方面的积极作用，我们有必要对这项制度进行多方位和更深层次的思考，建立、健全与会计委派制相配套的一系列制度，在实践中不断地完善会计委派制。

1.尽快出台或完善有关法规

一方面要尽快出台《会计委派法》，全面规范会计委派的法律操作。另一方面要尽快修改和完善与会计委派相抵触的法规。主要是修改这些法规中有关会计人事任免权的规定，对相关的会计职责、权限重新明确与划分界线，使其符合投资人监督理论，并与《公司法》的规定一致。明确规定实行政企分开，并不是放弃政府对行政企事业单位的宏观监控，政府应该通过对会计人员的规范化、制度化、法制化的规定，遏制由会计行为所导致的各种经济犯罪，使会计财务工作步入健康有效运作的轨道。

2.明确委派会计的职责和权限

为使委派会计有效行使监督的权力，必须赋予其相应的职责和权限。委派会计代表政府或国有资产管理部门，行使资产所有者对经营者即被委派单位的会计监督权，其主要职责应包括监督所在单位国有资产运作状况是否正常，对国有资产的流失应承担部分责任；对经手的财务收支活动，上报的财务报告的真实性、合法性负责，严格执行国家财经纪律，一旦违反将受到追究。

委派会计人员的权限主要是：审核所在单位对外报送的财务报告，确认其真实性、合法性；参与拟定财务会计管理规章，领导检查各项财务运作和资金收支情况；对重大财务收支项目与单位主要领导人联签批准；参与拟订年度决算方案、分配方案；审核新项目投资可行性和金额较大的经济合同。

3.成立专门的委派会计管理机构

建议成立隶属于各级财政部门的行政管理机构——会计管理局，这样是从组织结构上保证会计委派制的顺利实施，为了适应会计管理在新形势下的新变化，进一步加大会计监督和管理力度。在会计管理局内设人事管理、后续教育、业务考核等机构，将委派会计人员的人事关系、编制、工资福利、升迁晋职等纳入统一管理，以真正解除委派会计人员的后顾之忧。最后，应赋予会计管理局一定的执法权，用以保护委派会计个人的合法权益以及防止被委派的企业公司能积极配合，不进行阻挠、刁难。对委派会计的任用，主要通过单位推荐、向社会公开招聘等形式产生候选人，进行业务素质、政治素质和协调能力的考试考核，择优录取。对被录用人员在聘用期间签订合同，发放委派书，委派会计不设终身制，定期轮换，每年进行考核，对不合格的人员予以解除聘用合同。

综上所述，会计委派制产生于我国经济转型时期，实行会计委派制可以提高会计人员的业务水平，规范会计人员的职业道德，从而保证会计资料的完整性和真实性。但是会计委派制并不是解决会计监督问题的灵丹妙药，只是在一定程度上强化了会计基础工作和服务监督，针对在推行会计委派制的过程中暴露的一些问题与不足之处，我们应该采取积极的态度，通过在实践中不断地探索使之进一步完善，逐步探索出一条企业会计人员的管理体制改革之路。