关于构建城乡统筹社会保障体系的思考

吕 杰

关于构建城乡统筹社会保障体系的思考

吕 杰

我国社会保障体系的建立健全和可持续发展，日益受到国家各级政府和国内学者的广泛关注。党的十七大报告科学阐述了“着重保障和改善民生”工作在经济社会发展中的重要地位，提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的奋斗目标，这对建立与完善城乡一体化的社会保障制度具有重要的指导意义。建立“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的覆盖城乡居民的社会保障体系，是构建和谐社会的基础性工程，也是实现社会公平正义的重要标志。

一、我国城乡社会保障体系的发展现状

近年来，我国城镇化已进入高速发展时期。受户籍制度的影响和制约，我国社会形成明显的城乡“二元”结构，社会保障制度也顺应了城乡二元结构，凸显了其既不公平也缺乏效率的弊端，难以适应中国城乡社会经济发展和保障城乡居民生命波折期基本生活的需要，进而影响了社会的和谐发展。由于城乡经济二元结构的存在，我国过大的城乡差别制约着社会保障总体水平的提高。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式。而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，且社会保障体系尚待健全完善。城镇的社会保险覆盖率已达90%以上，而农村覆盖率不足2.4%。这种城乡社会保障发展水平的客观差距，具有深刻的经济和社会背景，在一个相当长的时期内是无法改变的。

目前我国农村大部分地区社会保障形式单一、水平低、覆盖面小，同时农村社会保障社会化程度低、保障功能差。造成这种状况的主要原因是我国农村社会保障缺乏资金保障，这也是我国农村社会保障面临的主要问题；其次政府缺乏对农村社会保障的有效管理，且管理的透明性差，相关的农村社会保障法律制度不健全。目前，国家在社保方面的投资，90%以上用于城市。而作为占全国近70%人口的农村居民，因其经济发展水平低收入增长缓慢、各地区经济发展参差不齐、居住地域分散等诸多原因，至今仍是最薄弱的地方。从年人均占有社会保障费上看，城镇人均占有达455元，农民人均占有达15元，相差整整30倍。与此同时二十多年来已有过亿的失地农民进城务工，由于相当多的农民劳动技能低，造成了许多地区农民“进无出路，退无保障，钞票用完，集体上访”的无业、无地、无保障的局面。虽然许多地区也为农村居民社会保障问题做出了积极尝试，但效果大多不理想，其根本原因就是农民群体还没有纳入城市社会保障体系。这种条块分割、城乡二元体制特点的社会保障体系与建设小康社会的目标相去甚远，已愈来愈阻碍国民经济持续健康发展的“瓶颈因素”，不适应统筹城乡经济社会发展的要求。

我国城镇居民已建立一整套社会保障制度，其资金的筹集主要来源3个方面，即国家、集体和个人，以集体缴纳为主，个人缴纳为辅，国家给予财政支持。由于城市居民的收入相对来说比农村居民收入高，居住集中，因此得以顺利建立。但是现阶段，退休人员的增多，下岗问题、就业难等问题在城市中普遍存在，城市社会保障体系承担着很大压力；新增人口会对城市带来巨大的影响。对于经济不发达、社会保障体系不健全、社会保障资金匮乏的城市，太多的迁入人口将很可能挤垮这个城市已经运转良好的社会保障制度；然而在社会保障体系相对完善、有一定社会保障资金的城市发展和建设中，提供了大量工作岗位，劳动力市场呈现供大于求的局面，新增人口，尤其是从农村迁入城市的“精英群体”正好能填补这些岗位空白，促进当地经济的发展和社会的进步。虽然现在有些城市已经将农民工纳入城市社会，但对农民工的限制重重，农民工转保难、退保热等问题突出，农民工基本生活得不到保障，政治权利、经济权利和社会权利都难以实现。由此可见，建立城乡统筹的社会保障体系已迫在眉睫。

二、推进我国城乡统筹社会保障体系建设的建议

1.加快经济发展，夯实基础

完善社会保障制度，在很大程度上取决于生产力的发展水平，只有不断发展，促进社会物质财富持续增长，使可供分配的财富不断增加，才能为建立和完善保障创造前提条件，奠定必要的物质基础。牢牢把握经济建设这个中心，不断解放和发展生产力。加快产业经济发展，使得第二和第三产业在产业结构中逐渐占据主导地位，消化吸收城镇和农村大量的剩余劳动人口，加快城市化进程。加快区域经济发展，发展区域特色经济，带动地方经济的快速发展。只有缩小城乡居民及社会各阶层收入之间的巨大差距，才能真正实现社会保障的城乡统筹发展。同时，可将社会保障基金投资于经济发展项目，实现保值增值与经济发展的良性互动。

2.政府责任的合理定位

在我国城乡统筹社会保障体系的建设中，政府是最为主要的责任主体，政府行为对于城乡统筹社会保障体系建设和运行的介入范围和介入深度，视社保制度的建制理念和客观社会经济条件而不同。在我国目前条件下，政府应重点担负起以下职责：（1）制度供给责任。设计和确立符合国情的社会保障体系模式，并通过立法强制性地供给和实施制度，是政府在城乡统筹社会保障体系建设中最基本的职责。（2）公共财政支撑责任。资金是社会保障体系建立和可持续发展的物质基础。从我国城乡经济社会发展的现实条件和城乡社会保障体系建设的现实状况出发，政府必须承担更多的资金供给责任，成为最主要的资金支撑力量。（3）制度实施与监督管理责任。为保证城乡统筹社会保障体系的规范化发展，必须强化政府的管理和监督职责。

3.建立健全农村社会保障体系

我国农村人口占全国总人口的70%，因此，建立健全农村社会保障体系是我国城乡统筹社会保障体系建设的基础。首先，建立科学有效的农村社会保障金筹集机制。目前，我国已经基本建立了政府、村集体和个人共同负担的多渠道农村社会保障资金筹集体系，现应不断加大各级财政对农村社会保障事业的投入力度，并实行农户、集体、国家、社会相结合的办法，分别按一定的比例筹集社会保障金。经济发展不同的地区，可以根据本地区的情况合理安排四者筹集资金的比例。这种筹资方法一方面可以减轻国家集体的经济负担，又顾及到了农民的经济实力。其次，规范农村社会保障的运行管理。规范农村社会保障的运行管理，要加速农村政府的职能转型，建设服务型政府，将并不具备经济调控和指导能力的农村基层政府从干预微观经济发展领域退出，把农村社会保障作为其主要的工作之一。政府必须通过立法、司法、监察、审计等各种手段防范基金管理组织的人为风险，同时还要运用立法、行政执法来防范逆选择、道德风险、搭便车等与参保农民有关的人为风险。当然，最关键的是让农民有充分的知情权、管理权、监督权，让他们自主管理、自我约束、自我发展，以此来保护他们自己的养命钱。这就要求基金的运作要尽量低位，最好在村民能够完全自治的范围内进行。实施有效的规范监督手段，建立规范体系，并增加透明性。

4.尽快实施全国统一的社会保险关系转续办法

我国社会经济发展的地区不平衡以及城乡差距的存在，是社会保险关系跨地区转续难的主要原因。反过来，正是没有形成全国统一的社会保险关系转续，进而造成了地区间人员有效流动的现实障碍，尤其是造成流动性较大的农民工无法参保或不愿参保的状况。要使社会保险体系能够覆盖到我国数量巨大的流动就业群体，就必须制定完善与其流动特点相适应的社会保障体系。采取工作所在地缴费，分时分段记录并上传中央数据库备案，然后在退休所在地发放，在全国进行结算，是切实可行的办法。这样既可以避免部分流动人员多地重复交费的状况，也增加了大多数农民工的参保意愿。同时，由于流动人员大多来自欠发达地区，实施流动人员工作地缴费和退休所在地领取，也减轻了欠发达地区的财政负担。

城乡统筹的社会保障体系的建立，是人民基本权利得到保障的有效途径，是关系民生的重大举措，是经济发展、社会进步的必然要求，也是建设小康社会和社会主义和谐社会的必然选择。

（作者单位：辽宁医学院）