中国农村社会保障体系的问题视域研究

王传玲

（黑龙江八一农垦大学，大庆 163319）

农村地区是我国经济发展的重要领域，因为它承载了8亿人口的生存功能。以此看来关注农村社会的发展，解决农村的社会问题应是中国现代化进程中的关键，也是城市反哺农村的具体表现。目前，我国社会经济发展取得了重要成绩。2009年，中国GDP为4.9092万亿美元，日本为5.0675万亿美元，中国比日本少0.1583万亿美元。2010年第二季度，中国GDP为1.33万亿美元，日本为1.28万亿美元，中国超过日本0.05万亿美元，中国首次成为世界第二大经济体[1]。2010年全年中国GDP超过日本已无悬念，跃居世界第二。而在这一发展过程的背后，我们更应关注的是人文价值的缺失、经济发展的失衡。社会保障作为社会发展的重要内容，它不仅是社会和谐发展的关键要素，也是衡量社会发展状况的重要标志。一直以来我国的城乡二元经济结构，制约着我国农村社会的良性发展。据统计，1990年，全国社会保障总支出1103亿元，其中城镇社会保障占其中的88.6%，支出977亿元，农村支出仅为126亿元。城市社会保障人均413元，农村人均仅14元，城市与农村地区还有近30倍的差异[2]。1990～1998年，这一差距逐渐加大，农村人均社会保障支出从5.1元上升到11.2元，而同期城市的人均社会保障支出则由554元增加到1462元。农村社会保障基金支出占GDP的比重基本上保持在0.1%的水平，而城市的社会保障基金支出占GDP的比重却始终在7.3%的水平上。城市居民人均享受的社会保障费约是农村居民人均的100倍之多，两者差距之大超过世界上任何一个国家[3]。我们不得不承认这一差距的实际存在，而且是巨大差距的现实。因此，作为农村社会保障这一领域有必要进行单独的专门研究和探索。尽管对农村社会保障体系存在问题的研究很多，但大都是从存在的具体问题（如农村社会保障覆盖面小、保障水平低、资金来源不足、管理不够科学化和规范化等方面）以列举现状的形式进行阐述的，可以说大都进行的是实证性研究。对农村社会保障体系进行深入研究和反省，还需要规范性研究，笔者认为需要重新规范对社会保障的理性理解、对造成农村社会保障体系滞后的根源性因素分析以及联系农村社会经济形势的状况。毋庸置疑，农村经济发展是农村社会保障的根基所在，通过几方面内容形成农村社会保障体系的问题意识，提高对农村社会保障理解的层次，以此来指导农村社会保障在实践中的推行。

1 对社会保障的理解与认识

社会保障体系的建设需要对社会保障有明确的理解与认识，对于社会保障的理解从马克思主义人学理论个人与社会的关系中来理解更为深刻，这一原则应作为社会保障工作研究和深入的方法论基础。长期以来，我们在社会保障的工作过程中往往只注重出现的具体问题和状况，但很少反思显性问题的背后隐藏的深层次原因，也就是忽略了在实际工作过程中应遵循的原则和理论指导，因而不能彻底地解决在社会保障工作中的致命顽疾，只能达到头痛医头、脚痛医脚的效果。社会保障的最终目的就是实现个人与社会关系的协调，使每个人的权利在社会中得以实现，因此，进行这一工作的前提就是要把个人与社会的关系放置首位，而不是实行不公平的国民待遇，在最大公平的程度上保障个人的权利，甚至可以说，弱者恰恰应是保障的最主要对象，而不能将不同的群体或地域分割开来，逐步推行，由此就不能形成一个价值统一体，割裂了个人与社会的关系。

马克思主义人学思想中所体现的个人与社会的关系，两者从来不是对立的。人不仅是群居的动物，而且是社会的动物，因此过分强调单个人的利益，而不是同时强调个人、社会与集体的有机统一，即使从最广泛和最一般的意义上来说，也是不符合人作为一个类的本性的。社会保障的完善绝不是通过个别的单个人来予以实现和完成的，它恰恰是一项整体的全社会的事情。特别在市场经济条件下，人们的经济利益观念加强，贫富差距加大，人们的生存境遇发生了变化，个人与社会的关系意识淡化，容易抹杀人们的社会观念及整体观念，无疑会使我们在社会保障方面忽略这一方法论的重要指导。马克思曾说：“要生产商品，他不仅要生产使用价值，而且要为别人生产使用价值，即生产社会的使用价值。”[4]因此，在商品经济条件下，也是“他为别人的存在和别人为他的存在”。[5]在这里，马克思强调的是社会的整体性。因此，在社会主义市场经济条件下，应该超越个体本位为基础的个人主义价值观，大力倡导整体意识和集体主义价值观，其最基本的前提条件是给予每一个人以经济上的选择自由，以正确处理个人与社会关系为基准推进和完善我国的社会保障工作，是值得我们深思的重要方面。因此，现行的农村社会保障体系在推行与开展的过程中，往往离开了根本理论的指导，盲目地在实践中注重具体工作的绩效，脱离公平与公正的原则来认识社会保障，从而造成农村社会保障相对于城镇社会保障的滞后。

2 对农村经济形势的把握与分析

改革开放以来，我国社会经济发展迅速，城乡居民生活发生了巨大变化，经过20多年扶贫和努力发展，相当部分农村，特别是经济发达地区农村的大部分农民解决了温饱问题，摆脱了贫困，进入“全面建设小康”的社会发展阶段，但依然有些农村地区由于地域的原因处于贫困状态。国家统计局公布的数据表明（如下图），2007年是农民人均纯收入进入21世纪以来比上年增长最高的一年，2008年，农村居民人均纯收入4334元，按2008年农村贫困标准1196元测算，年末农村贫困人口为4007万人。2009年保持平稳增长，但事实上，农村经济社会发展严重不平衡，在城市社会经济加速发展的同时，从下图可看出从2005～2009年间农民收入增长态势基本稳定，依目前农民的收入水平看，还不具备靠自身的经济实力实现社会保障的基础。特别是部分农村还呈现出经济社会衰败迹象。伴随城市化进展，农村土地被大量占用，农村人均耕地面积急剧减少，城市化进程与农村人口就业水平脱节，从事农业的市场风险增大，农民收入不稳定。农民工为了改变自身的生存状况，离开家乡外出打工，致使他们的生活更没有保障的基础。依此看来，在生产生活条件落后的农村社会两极分化日益加剧的情况下，大部分农村居民未被纳入基本保障体系，经济基础脆弱的贫困人群有所扩大，导致矛盾加剧。农村社会发展的经济形势导致农村居民生活无保障的生存状况，深刻地反映出农村社会保障体系建立的必要性与重要性，也突出表明了农村社会保障体系的发展需要农村生产力以及经济形势的再提升。

图1 2005～2009年农民人均纯收入及增长状况Fig.1 2005～2009 growth of rural per capita net income and status

根据我国农村和农民的现状，构筑农村社会保障体系是社会主义新农村建设的战略需要和基本保障，这种制度安排能够帮助消除、缓解和应付这些威胁及其对贫困农民基本生计安全的影响，要包括正规的制度安排和非正规的制度安排。我国的社会安全网则外延为社会保障制度安排的社会安全网。除了强调给贫困群体以有形的保障，如各类保险、救助、补贴等外，更强调应给贫困群体以无形的教育(技术、就业培训及子女义务教育)和服务，强调防范和化解风险，将有形供给与无形服务相搭配、事前预防与事后应急相结合。而我国目前的农村社会保障体系确实在为实现这一目的而努力，但就目前的状况来看，不能彻底根治和解决这些现存的矛盾。最低生活保障制度作为农村社会保障体系中的一个要素，已在农村基本建立起来，但它仅解决的是贫困人口的基本生活保障，甚至有时不能解决；新型农村合作医疗作为农村社会保障体系中的又一要素，在农村也已全面建立，但由于保费低，又没有专门的机构管理，所以对一些大病、意外风险农民没有保障；养老保险制度是农村社会保障体系中的重要方面，在农村刚刚开始试行和开展，因此目前大多数农民都没有养老的保障，基本上还是以家庭养老为主，这对于农村老龄化的出现和核心家庭的发展无疑是有巨大压力的；农村救灾作为农村社会保障的一个要素，农村的救灾能力在不断提高，但对农业风险的保障几乎也是空白；农村社会福利在农村社会保障体系中仅是把孤寡老人作为保障的对象，对于一般的农民群众是零效用。如此比较看来，农民群众不能没有后顾之忧，因为他们连最基本的生老病死都保证不了，这与城市居民相比并没有实现真正的平等，更何况农村居民还要靠土地为生，靠天吃饭有一定风险的农业为生，在生活上也没有根本的保障。因此，现有的农村社会保障体系目前来看并不能真正起到保障的作用，只是形成了保障体系的基本框架，而在其内容上还需要具体地丰富、实施和落实，在社会保障体系的每一要素中都要扎实地推进。

3 制约农村社会保障体系的根源性因素探究

农村社会保障体系目前不理想的因素很多，有经济的、政治的和民众的，因为社会保障作为社会发展的重要内容，本身就是一个复杂的现象，受诸多因素的制约而影响到其作用的效果。但在我看来，制约其作用的根源性因素是组织机构的缺失、法制的空位和政府财政投入不足。对于这几个因素的分析可以从农村社会保障的普遍经验中可得知，在我国，农村社会保障体系的开展并没有统一的专门机构或部门来承担这项事务，也没有专门的人员来办理，而是由各乡、镇、村的办公室人员来代办，也叫代办员。这与城市居民的社会保障办理不一样，城市居民有固定收入由自己的单位来统一扣除办理，因此不需要专门的机构来处理此业务，即使没有固定单位的人员也由物业小区统一办理。而农村却不同，农村居民没有固定的收入来源，他们需要上缴保障基金，如果没有专门的机构和人员来办理，就会造成许多混乱以及农民的误解，况且农村在社会保障体系中还会增加农业保险较复杂的险种，更需要专门的机构和人员进行核算和开展，类似去银行办理业务一样，只不过在数量上是受限的，因此机构的缺失势必会成为阻碍农村社会保障的瓶颈。在德国农村也都有社会保障的专门机构，在各有关政府部门宏观层面上，农民养老金实行统一的立法和监管。农民的具体事宜由专门的经办机构办理。目前，德国有13个农村社会保障机构，以及全国农村社会保障经办机构形成联盟（GLA），该法人经办机构自觉接受政府的管理和监督。

我国农村社会保障体系开展不利的另一个重要因素是法制的空位，中国目前在农村地区的社会保障主要是依靠政府的政策文件指导各级，强调在自愿基础上开展农村社会保障。由于政策不具有法律效力，很容易受到该国的政治、经济和其他变动的影响，如果农村社会保障不能由法律约束，具有随机性，将势必会有一个很大的风险。1881年，德国首次以“皇帝诏书”形式颁布了“社会保障法[6]”，首开先例地使社会保障制度和按照各自的社会保障内容立法，在1957年颁布了“农民老年救济法”，这标志着以一个独立的、全面的农村社会保障法律制度的建立德国人已经迈出了关键的一步。美国在1935年发展了“社会保障法”，英国在1946年制定了“社会保障法”，在日本1971推出了“农民养老基金法”。国际组织也有相应的法律规定，第三联合国大会于1948年会议上通过的“世界人权宣言”第22条规定：“人作为社会中的一员，有社会保障的权利，并有权对个人尊严和人格的自由发展的要求。”因此，以法律形式确立和促进农村社会保障制度是国际惯例，西方国家，在建立社会保障体系过程中，有一个共同点，就是都以法律形式确立和促进其发展。要建立社会保障制度的法律形式，一方面，使社会保障的权利、义务明确，体现其权威性和约束力的责任主体；另一方面，为自己带来的社会保障主体权利和义务有明确的预期，有利于确保社会安全以及连续性和确定性的稳定。因此，借鉴许多西方国家的做法应该迅速建立健全农村社会保障的法律制度，以确保农村社会保障的规范和实施，以便在新农村建设中发挥积极的作用。

政府财政投入是建立农村社会保障体系的可靠保证。政府应当积极承担起农村社会保障的财政责任，这也是发达国家提供的一个重要体验。据统计，在西方发达国家，社会保障占国家财政收入约为45%[7]。德国从1991年至2001年10年间，政府加大了对社会保障的财政补贴，农业人口增长了5.5倍。日本农民的养老保险制度，为低收入者豁免付款义务以及国库退休金成本的1/3由国家设立。甚至发展中国家，印度也于1988年为农村低收入者国家免费提供人身保险。相比之下中国的改革开放近30年的社会保障体系实践，显然有重视城市忽视农村的现象，对农村社会保障的投入太小。民事事务部于1992年颁布了“县级农村社会养老保险基本方案”规定：农村社会保障制度的融资“坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”。只有在这种状态下的政策，但没有实质性经济责任的情况下，农村社会养老保险几乎成了一个“个人储蓄和保险”。此外，保费由政府支付，但也从农民自身那提取基金的管理和运作，这使得农村社会保障资金的运转很糟糕。随着我国经济持续发展和社会和谐与稳定的现状，中国一直处在社会主义新农村建设的过程中，迎来了实施“工业反哺农业，城市支持农村”的经济发展新阶段。近几年，中国财政收入增长的步伐也在不断加快。在5年时间里，从1万亿到2万亿元。在短短两年时间里，从2万亿到3万亿元。2006年中央财政收入近4万亿元，这表明，现在农村地区大幅度增加社会保障，不仅是绝对必要的，而且是完全可能的。因此，我们应利用立法明确中央和地方政府在农村社会保障体系中的重大责任是一个趋势，有效地提高和确保农村社会保障事业的顺利发展。

［1］中国社会科学院.2011年《经济蓝皮书》［M］.北京：中国社会科学文献出版社，2010.

［2］宋斌文.略论构建我国农村社会保障体系的总体思路［J］.财经论丛，2007(1)：39-40.

［3］庹国柱，王国军.中国农业保险与农村社会保障制度研究［M］.北京：首都经济贸易大学出版社，2004.

［4］《马克思恩格斯全集》，第23卷［M］.北京：人民出版社，1974.

［5］《马克思恩格斯全集》，第42卷［M］.北京：人民出版社，1979.

［6］王琼.我国农村社会保障的国际比较研究［J］.北方经贸，2005（2）：25-26.

［7］梁宏志.农村社会保障制度建设的障碍研究［J］.华东经济管理，2010（5）：46-47.