黑龙江垦区城镇化建设思考

孔碧，孔海心

（1.黑龙江八一农垦大学财务处，大庆 163319；2.黑龙江八一农垦大学经济管理学院）

黑龙江垦区经过几代北大荒人长达53年的开发建设，现已逐渐呈现出一排繁荣景象，农业经济国内首屈一指，农业机械化达到世界领先水平，农业科技贡献率远超过全国平均53%的水平，接近70%，2010年被国家农业部确立为“中国现代化大农业示范基地”；其工业经济日益兴旺，成为国内外著名的农产品加工基地，涌现出一大批“龙头企业”和知名品牌产品；各管理局及所属农场的人口居住区域集中化程度越来越高，商贸各业异常活跃，配套社区服务健全。悠久的发展历史和坚实的社会经济基础，铸就了黑龙江垦区的城镇化人文景观，传统阶段的“地头干活地尾生活”的时代一去不复返，这必将为未来农垦可持续发展和加速中国农业国际化进程，创造十分强劲的精神原动力。那么，如何从学术上界定农垦城镇化概念和科学评价其发展建设，将成为一个崭新而重要的研究课题。

1 黑龙江农垦城镇化建设历程及评价

1.1 城镇化的一般涵义

顾名思义，“城镇化”即某一区域地点具备城镇的属性和特征。“城镇化”与“城市化”，大多数学者认为，“城镇化”或“城市化”源自英文“urbanization”，然而在具体名称确定上却众说纷纭，大体上有三种不同的观点:

第一种观点认为“城市化”比较合适，因为城镇作为城市的初级形态，并不具备完全意义上的“城市性”[1]。

第二种观点认为“城镇化”比较符合中国实际。因为中国是一个人口大国，镇的规模一般都很大，差不多相当于甚至大于外国的小城市。同时，中国的城市化不仅仅是人口向城市集中，而且还要向大量的镇转移聚集。所以，用“城镇化”一词比较妥当，更能反映中国的实际状况[2]。

第三种观点认为“城市化”与“城镇化”是等同的概念。城镇化与城市化本质上并无二致，不宜强调二者必取其一或者孰优孰劣的问题[3，4]。1998年建设部颁布的《城市规划基本术语标准》（GB/T50280-98）对所列词条“城市化”的解释是:城市化是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程，又称城镇化、都市化。

结合我国农村分布广泛、农村人口数量庞大的实际情况，实现“城市化”必将是一个十分漫长的过程，因此将“城市化”确定为这一过程的最终目标，而“城镇化”则是实现这一最终目标的必经阶段更加符合我国的实际情况。

不同学科对于城镇化的描述各不相同，经济学强调的城镇化是农村经济向城镇经济转化的过程，是二、三产业不断聚集发展的过程，它主要强调的是经济结构和产业结构的转变；人口学把城镇化看成是人口不断由农村向城镇地区迁移的过程；地理学强调的城镇化是人口、产业和基础设施等，由乡村向城镇转化和集中的过程。

综合以上各种学科的定义，城镇化可以表述为:所谓城镇化，就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量不断增加，城镇人口规模不断扩大，并伴随着城镇的物质文明、生产方式、生活方式向农村扩散，传统农业文明不断向现代化工业文明转变的一种自然、社会的历史过程。

1.2 农垦城镇化的理论界定

农垦城镇化，简言之就是将农垦这个特定的“小社会”，建设成具有城镇化格调和意味的区域。具体讲，就是通过对农垦管理局（分局）和农场所在地按照城镇规划，构建基础设施，集中发展二、三产业，将以往分散在生产连队、作业区或者管理区就地居住的农垦人口迁移到局直、场部生活，形成生产劳作到田间、生活享受在“城镇”和农忙务农、农闲务工经商的新型农垦社会经济风貌。

按照国家编制办规定，大中小城市的规模应依据城区常住人口数量界定，但通常都应该是地市（区、州）级政府所在或者直属地；“镇”则需要同时具备人口规模并经国务院批准设立镇建制的乡镇政府所在地；对于工商服各业相对密集、人口规模达到城镇水平，但国家尚未批准镇建制即未批准设立镇级人民政府的，例如大庆市辖的“乙烯”等，则称为“工矿区”。从这个意义上讲，黑龙江农垦城镇化只能从常住人口规模、工业化发展水平、商贸服务集中化程度等外在的相关显性指标，来衡量其所达到的城镇形式化表现，而作为基本要求的“政府所在地”条件是无法具备的。因此，从政策层面讲，黑龙江农垦建设的“城镇”，只能是达到或者初步具备城镇条件之一的人口规模，这恰恰符合“工矿区”的认定条件。因此，从理论角度讲，黑龙江农垦作为国有农业企业，农垦总局及其直属的齐齐哈尔管理局、哈尔滨管理局均地处市区之内，基本不承担直接建设农垦“小城镇”任务，其他处于独立区域的农场管理局和农场所在地，仿效城镇规划模式所构建的集人居、工业、商贸、服务、休闲娱乐等于一体的区貌格局，具备了城镇的基本特征，拥有了城镇生活所必须的文化风情、区域风貌和繁荣景观等城市基本要素。

分析表明，黑龙江农垦城镇化建设，虽然表面看同有关城镇建制的政策内涵不相吻合，但已经符合了“城镇化”的理论内涵，对于几十年陪伴“田间地头”生活的农垦人来说，这无疑是一种巨大的物质、精神和心理的多层面满足，完全符合马斯洛的“需求层次论”。所以，黑龙江农垦全面推行城镇化建设，是我国建设社会主义新农村的伟大成果体现，是农垦社会进步和现代化大农业建设以及现代农业发展的必然结果，也是推进农垦经济可持续发展的客观要求。因此，是获得国家鼓励并取得相关政策支持的一项伟大工程。

2 黑龙江垦区城镇化建设分析

适应黑龙江垦区“抓城、强工、带农”的战略方针，黑龙江垦区的城镇化建设正在如火如荼的进行当中，农垦各管局、各农场撤队并区也在积极推进。但是，黑龙江垦区城镇化建设应坚持怎样的指导方针，如何规划未来的发展方向和维护城镇化形象，是需要从多维度进行具体分析研究的。

2.1 从城市的起源来看黑龙江垦区城镇化建设

从一般意义上的城市起源看，任何单一因素都无法促成城市的形成，而应该是在某种主导因素推动下，经过多重辅助要素包括经济、社会、政治和宗教等的共同组合的结果。而不同的主导型因素，会导致所建成的城市性质有所不同。以此考察黑龙江垦区的城镇化建设的构成要素，首先应排除宗教因素，其他要素所处地位及影响则各不相同。

（1）经济因素主导了黑龙江农垦城镇化建设规划。在社会、经济和政治三要素中，当首推经济建设因素。黑龙江农垦首先是基于垦区耕地面积扩大有限性与粮食特别是商品粮贡献目标远大的需求之间的突出矛盾，构思通过“撤队并区”节省出更多土地用于农业生产，即最大限度地节省生活消费占地，集中利用场区立体空间开发农垦居民生活区。所以经济因素成立，并且是主导因素。

（2）社会因素助推了黑龙江农垦城镇化建设进程。正是经济建设需求的规划方针，激发了广大农垦人集中生活以享受城镇般物质和精神待遇的高度兴致，所以引起了分散在偏远生产作业区且恶劣环境下居住的广大农垦人踊跃向局直或场区迁移，从而大力助推了农垦城镇化的大规模建设。

（3）政治因素若隐若现地影响着黑龙江农垦城镇化建设，我们不可能完全排除。在这个权法制衡、腐败难于消除的时局下，各级农垦高层干部对政绩的隐性需求或多或少地肯定存在，且或明或暗地影响着农垦城镇化建设。在建设初期，出于政绩需要，不仅经济和社会的理由冠冕堂皇，而且建设积极，切实对农垦小城镇建设起到了不可低估的作用。但到了小城镇建设初具规模，领导干部的权力欲望逐渐膨胀，编队农垦城镇化建设可能造成干扰和破坏。农垦总局政策显示，建设小城镇是为节约生活用地以集中于农业生产，但调查发现个别管理局和部分农场借助小城镇建设机遇，在一些良田地段构筑很多“别墅”，占地很多，耗资巨大，这难免使得农垦城镇化建设的经济初衷大打折扣，相反却使人们怀疑政治因素的强劲。为此，黑龙江垦区的小城镇建设，要加大审计和社会监督力度，削弱不该盛行的政治因素，还原经济主导因素，强化社会因素对城镇建设愿景的维护，充分发挥农垦管理局和农场的城镇功能。

2.2 从成本的角度来看黑龙江垦区的小城镇建设

从经济的视角看城市的起源，大致经历三个阶段：完全自给自足、有局部分工、完全分工。而现代社会背景下的农垦城镇化建设，自然应该属于完全分工状态，即工业品之间的分工十分充分，工业品可以集中在一起集中交换，从而节约交易费用。按照新古典经济学的观点，分工程度决定了城市的层级和规模，城市的层级和规模又反过来影响城市的分工。均衡的产生主要是交易费用的节约（由于集中在城市使搜索成本、谈判成本、签约成本与监督成本下降）和交易费用上升（集中在一个城市中以后，由于土地价格上升，城区的扩大等因素使得交易的成本又会上升，比如上班的路途堵车严重，浪费大量时间，需要到很远的距离才能进行交易等）的折衷[5]。

黑龙江垦区小城镇的建设必将影响人们的生产和生活方式，尤其是搬迁户受影响最大，未搬迁前，人们的居住地与生产地为同一生产队所在地，生产的便利性自不待言，人们只是在农闲季节或者购买必要的生产物资时才会进城镇，交通成本很低；搬迁后，居住地与生产地分离，居住地远离生产地，生产季节人们必须每天往返于居住地与生产地之间，往返频率大增，交通成本必然大幅提高。这还没有包括因为距离增加而购买汽车、摩托车等交通工具的购置成本。

图1 建设前后农户行为对比Fig.1 Comparison of farmer behavior

2.3 从产业特性角度来看黑龙江垦区小城镇建设

工业与农业具有截然不同的生产要求，这是由工农业产品本身的生产特点决定的。在技术没有发展到随心所欲生产农产品之前，农业生产的基本方式不会发生大的变化。这就决定了农业生产不能在工厂内进行，城市本身并不适合大规模露天作业的农业生产。因而，人们的生产行为方式也不会有大改变，不会因为居住搬迁而改变生产习惯。因此，纯农业生产方式不会有大改变。当然，垦区小城镇建设为二、三产业的发展集聚提供了机会，通过小城镇建设带动垦区二、三产业发展，二、三产业的发展又会提供更多的就业机会，从而在安排富裕人员就业，丰富服务项目，进而进一步提升小城镇的城市功能，使小城镇向更高级别发展提供可能。当然，所有这些都以垦区二、三产业确实能够发展起来为前提。

2.4 从城市职能划分角度看黑龙江垦区小城镇化建设

城市的职能分类有多种，按照分类黑龙江垦区的小城镇大致被划分在小型和特小型一般城市里，属于既没有特色，也没有规模的城市。甚至不能称之为城市，只能称其为聚集在一起的农村聚落[6]。

有关学者总结了我国城市的职能特点，主要有以下规律：

（1）建筑业职能在中等规模级城市有较大上升，而在特小规模级城市则有大幅下降，表明建筑业职能有从特小城市向中等规模以上城市集聚的趋势；而建筑职能恰恰是促使土地价格上升，加深分工的强有利因素。

（2）中等规模级以上城市具有商业职能的比例明显提高，而在小规模级以下城市则有部分下降，表明商业职能在逐渐向中等以上城市强化。

（3）除特大规模级外，各规模级具有行政职能城市的比例均有大幅提高，表明中国城市整体的行政管理职能有被强化的趋势。

（4）中国城市职能结构仍存在大量“伪高级化”现象,即存在大量以第三产业为主导部门,但其整体经济发展水平却很低的城市。这一结论可以从小城市和特小城市两个规模级城市中具有交通、其它第三产业职能的城市比例比中等规模级城市更高。这些小城市较高的第三产业主要是为农业生产服务的低层次服务业及小型商业,与处于后工业社会大城市的高层次服务业职能不同[7]。

按照以上城市建设发展规律，垦区的城镇化建设属于“伪高级化”范畴之内，很难发挥应有的城市功能，从而也不能带动相关的产业发展和促进产业分化升级。

2.5 从建设体制上看黑龙江垦区小城镇化建设

黑龙江垦区是军垦性质形成的独立体系，所以建立的各级机构都带有比较鲜明的垦区特色，本身不具有完整的城市功能，不是一级地方基层政权机构。既然不是一级政府，也就没有自己的税收，现代农业讲究的是开放式的既有高投入，也有高产出的系统。只出不进的系统不符合发展要求，现在的建设有先天体制缺陷。与经营不同，经营方面的制度供给可以采取由下到上的供给，但是体制上的制度供给只能采取由上到下，困难程度更大。

通过上述分析，按照上述建设思路，黑龙江垦区的小城镇建设的最终结果是：经济上联系较松散，实际运行成本较高，城市功能不全，政治影响有限的城镇。如果按照这样一个路径走下去，垦区小城镇建设可能对现有体制产生特殊依赖，结果会很难再转变到正常的轨道上来。

3 应对措施

根据上述分析可知，黑龙江垦区城镇化建设的前景并不乐观，城镇化功能的发挥并不理想，那么是不是在黑龙江垦区就绝对不能发展小城镇建设了呢?当然也不是，但是要具有一定的前提条件，这些条件包括：第一，黑龙江垦区是否会形成深化的分工；第二，运行的成本能否下降；第三，能否提供需要的制度。只有形成深化的产业分工才能形成城市的功能，只有运行的成本降低，才能可持续发展，只有提供必要的制度才能解决系统的输入输出平衡。为此，可以采取以下措施：

（1）由自然分工分化变为强制分工分化，强制分工关键是规模，能否形成具有类似增长极一样的临界点，只有达到临界点，才能发挥向外辐射的功能。所以既然建了，不如索性建大，规模大了，自然分工也就会自动深化。但是肯定会有难度，因为人口数量摆在那里，不可能把所有的人完全集中在一起，中等城市可能会有机会。

（2）通过降低作业时间，发展高度的机械化降低因为城镇建设导致的交通成本。尽可能地把作业时间压缩在很短的时间内，这需要高度的机械技术。机械技术不过关就无法弥补高额交通成本。机械技术可以自有和租用两种，想要普遍性的拥有全套大型机械设备不现实，还必须有在一定的时间范围内能够租到机械的办法。由于每个机械拥有者都会优先安排自己的生产，而农业生产本身又具有很强的季节性，所以在很短的时间内完成特定的作业是农业生产的要求，这需要必须保有足够的农业机械完成此要求，同时还要有必要的机构来协调。

（3）发挥粮食供给的话语权，争取制度供给。当前若想在较短时间内建成具有完整城市功能的城镇，仅仅靠经济联系无法办到，必须有政策的支持。因此，积极争取国家层面的制度供给十分必要。黑龙江垦区可以凭借索要制度政策的最重要话语权就是粮食供给能力，只要黑龙江垦区采取相应的措施，向有关部门陈述国家粮食安全的重要性，取得有关部门的支持，争取制度供给仍有很大希望。得到相应政策可以使垦区城镇化建设获得必要的财政支持，垦区的城镇化建设也就纳入了国家公共产品建设层面，而不再仅仅是垦区内部的事情。

［1］蒙世军.城镇化与民族经济繁荣［M］.北京:中央民族大学出版，1998.

［2］戴均良.城镇化发展战略与城市体制创新［J］.城市发展研究，2002（1）:11-17.

［3］程春满，王如松.城市化取向：从产业理念转向生态思维［J］.城市发展研究，1998（5）:13-17.

［4］李树琮.中国城市化与小城镇发展［M］.北京：中国财政经济出版社，2002.

［5］杨小凯，张永生.新兴古典经济学和超边际分析［M］.北京：中国人民大学出版社，2000.

［6］许锋，周一星.科学划分我国城市的职能类型建立分类指导的扩大内需政策［J］.城市发展研究，2010（2）：88-97.

［7］许锋，周一星.我国城市职能结构变化的动态特征及趋势［J］.城市发展研究,2008（6）:49-55.