探索高效用水模式 保障区域用水和平—— 浅谈水事矛盾纠纷化解

□ 杨忠林 周广卿

为促进社会和谐，维护水事活动秩序，2011年4月至6月，哈尔滨市水务局在全市范围内开展了一次水事矛盾纠纷集中排查化解活动,笔者也参与了这次活动。在活动中发现水事矛盾纠纷化解工作多年来积累了一定的经验，同时也有许多值得探讨的地方。结合工作实际，浅谈一点对水事矛盾纠纷化解的认识。

一、做好水事矛盾纠纷化解工作的意义

要做好水事矛盾纠纷化解工作，必须明确这项工作的意义。

（一）做好水事矛盾纠纷化解工作是促进人水和谐的必然要求

哈尔滨正在实施“以水定城，科技兴城”的发展战略，逐步进入“松花江时代”， 哈尔滨依托丰富的水土资源，用大手笔做足“水”文章。城市建设的提速让哈尔滨日新月异，但是工业、农业的快速发展也产生了资源问题，水资源的短缺正在逐步制约着经济的发展，同时因为争夺水资源而产生的矛盾纠纷也正在增加。生活结构的改变增加了用水需求，自然环境的改变、文化习俗的不同等因素也会引发水事矛盾纠纷的产生。水事矛盾纠纷的产生会影响经济、尤其是农村经济的发展和社会稳定。因此做好水事矛盾纠纷化解工作是缓解社会矛盾的一个必要环节，有效的化解水事矛盾纠纷，可以促进人水和谐。

（二）做好水事矛盾纠纷化解工作是维护人民群众根本利益的必然要求

水事矛盾纠纷的实质是权益争端，涉及人民群众的切身利益。在水事矛盾纠纷中，受害最直接、最严重的是纠纷各方的人民群众。维护人民群众的根本利益是水事矛盾纠纷化解工作必须始终遵循的重要原则。在排查化解活动中，我们发现大部分水事矛盾纠纷都由利益纠纷引发，比如灌溉用水纠纷，事关粮食收成，粮食收成则影响着农民的全年收入，事关民生，所以做好水事矛盾纠纷工作，不仅仅是保护资源可持续发展的问题，更是民生问题，关系到人民群众的根本利益。

（三）做好水事矛盾纠纷化解工作是依法行政、依法治水的必然要求

2011年“中央一号文件”用200余字强调了“推进依法治水”，其中明确提到“健全预防为主、预防与调处相结合的水事矛盾纠纷调处机制，完善应急预案。”

国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》强调：要大力开展矛盾纠纷排查化解工作，建立健全相应的制度，要积极探索预防和解决社会矛盾的新路子，对矛盾纠纷依法妥善解决。

化解水事矛盾纠纷和矛盾是党中央、国务际赋予地方政府和各级水行政主管部门的一项重要社会管理职能和工作职责。因而必须正确把握程序的严格性与处理水事矛盾纠纷或群体性事件紧急性之间的关系，统筹兼顾各方面的诉求，依法妥善协调各方面的利益，不断推进依法行政和依法治水的进程。

二、怎样界定水事矛盾纠纷

在实际工作中，笔者发现很多同志不能区分水事矛盾纠纷与水事案件的概念。要做好水事矛盾纠纷的化解工作，首先要弄清什么是水事矛盾纠纷和水事案件，只有正确区分两者，才能按照正确的程序、正确的法律依据进行处理。

水事矛盾纠纷是指水事主体间因开发利用水资源和防治水害发生分歧而产生的争议，包括单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的争议。

水事案件则是当事人未经批准擅自修建涉水建筑物或人为破坏各类水利工程等等，已经违反了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等水法律法规的规定。

水事案件中的违法相对人应当承担相应的法律责任；而水事矛盾纠纷不一定会形成违法行为，纠纷双方不一定承担法律责任。

例如：在这次排查活动中某县水务局上报的“私改河道”、“非法取水”的情况，应属于涉嫌违法，而不是水事矛盾纠纷；如某县上报的两县灌溉时发生抢水、截水的情况，应属于水事矛盾纠纷。

水事矛盾纠纷中“水”的范围。我国《水法》对其调整的水资源的范围作出了界定，该法第2条第2款规定：“本法所称水资源，包括地表水和地下水”。因此，水事矛盾纠纷的“水”仅限于在中华人民共和国领域内的地表水和地下水。

三、处理水事矛盾纠纷的方法

（一）处理跨行政区水事矛盾纠纷的方法

《水法》第五十六条：“不同行政区域之间发生水事矛盾纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。”根据这一规定，目前我国对跨行政区的水事矛盾纠纷的处理方法包括两种：第一，不同行政区域之间协商处理；第二，由上一级人民政府裁决处理在其下级人民政府管辖的行政区域之间发生的水事矛盾纠纷，但是在上一级人民政府裁决处理下一级人民政府所管辖的行政区域之间发生的水事矛盾纠纷前，应该经过其下一级人民政府所管辖的行政区域各方协商处理。

（二）处理单位之间、个人之间、单位和个人之间发生的水事矛盾纠纷

《水法》第五十七条明确规定：“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事矛盾纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。在水事矛盾纠纷解决前，当事人不得单方面改变现状。”也就是说，处理单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事矛盾纠纷的方法主要包括三种：其一是当事方之间协商解决；其二是行政部门调解；其三是司法处理，包括直接向人民法院提起民事诉讼或在行政部门调解不成时再向人民法院提起民事诉讼。

四 、哈尔滨水事矛盾纠纷现况

（一）水事矛盾纠纷主要类型

1.学术界对水事矛盾纠纷的分类：

（1）从引起水纠纷的原因看，可以将水纠纷分为因开发、利用水环境资源而发生的水纠纷，因保护、治理水环境资源而发生的水纠纷，因管理水环境资源而发生的水纠纷。如引水纠纷、水工程纠纷等。

（2）从纠纷当事人角度，可以将水纠纷分为个人与个人之间的水纠纷、集体与集体之间的水纠纷、个人与集体之间的水纠纷等类型。

（3）从地域角度，可以将水纠纷分为国际水纠纷和国内水纠纷。

（4）在涉水法律法规中经常论及的还有水权纠纷、水事矛盾纠纷、水污染纠纷、水污染事故纠纷、水污染事件纠纷等。

2.哈尔滨市水事矛盾纠纷主要类型：

（1）灌溉用水纠纷。具体为上下游、左右岸为先灌争水发生的矛盾纠纷及秋后灌区管理人员收费时与农户产生的纠纷。哈尔滨所辖县（市）多为农业县，且水田面积较大，而部分县的供水量不能满足春季农田灌溉用水的需求，在春季降水较少的年份易引发县际间及农户间的水事矛盾纠纷问题。如尚志市庆阳镇和延寿县中和镇因大旱缺水发生抢水纠纷，导致群众抢水产生矛盾纠纷，经两县水务局、镇政府共同协商，问题得以解决。

（2）划界矛盾纠纷，多为河道采砂引起的纠纷。江河分界断定难度较大，尤其是在有采砂场的江河上易引发采砂业主之间的分界纠纷和采砂业主与当地农民之间的纠纷。2011年4月，松花江上发生了一起通河县与方正县的采砂分界纠纷事件。通河县砂场中标人在松花江第五标段的伊汉通附近中标，方正县也将伊汉通标段作为本县所属流域发包出去，双方就松花江分界问题引发了纠纷，纠纷经两县水务局、民政局调节与重新划界，矛盾已经化解。

（3）历史原因造成的水事矛盾纠纷。例如由于历史遗留原因，道里区群力乡四方台曾是炮台，地势空旷，此处有村民的土地，因此在此建房生活。2006年在此地新建堤防后，按照《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》规定不允许在河道管理范围内建设建筑物，但有些建筑物因历史形成已存在20年之久。强制拆除又没有政策，因而产生了当地居民与水务部门的矛盾冲突。

（4）侵权水事矛盾纠纷。有些水事矛盾纠纷侵害的是国家利益与国家的正常水事秩序。如木兰县木兰镇东安村水田被淹案。该村排洪闸被承包村民私自关闭，导致排洪闸未起到排洪作用而淹没水田，产生纠纷。

（5）其他水事矛盾纠纷。其他水事矛盾纠纷实为水事违法案件，此类型包括非法取水、非法围堤、私改河道、泄洪区种植高杆作物、库区填土和毁坏渠道等。

（二）哈尔滨市易发水事矛盾敏感区域

按哈尔滨水系流域划分，哈尔滨市易发水事矛盾敏感区域具体如下：

1.蚂蚁河流域。蚂蚁河流域内的水事矛盾纠纷易发敏感地区多为县际间。

（1）方正县与通河县的松花江分界，易发纠纷为松花江分界问题。

（2）方正县与延寿县的临界亮珠河，易发纠纷为亮珠河建渠首问题。

（3）延寿县与方正县的关门山水库，易发纠纷为灌溉用水问题。

2.呼兰河流域。呼兰河流域内的水事矛盾纠纷易发敏感地区为呼兰区与巴彦县交界处的少陵水库地区，该水库附近非法采石活动较多，残土填堵水库库区现象严重，易发水事矛盾纠纷。

3.拉林河流域。拉林河为黑龙江省与吉林省的界河之一，此流域易发生跨省界水事矛盾纠纷。拉林河流域内的水事矛盾纠纷易发敏感地区为拉林河沙石丰富的河段、拉林河河叉附近及拉林河泄洪区，易发采砂分界纠纷、非法占用河道取用水纠纷等。

4.阿什河流域。阿什河流域内的水事矛盾纠纷易发敏感地区为阿什河阿城段，易发水事矛盾纠纷为采砂划界纠纷、灌溉用水纠纷。

另外，宾县二龙山灌区、宾县宾州镇也为水事矛盾纠纷易发敏感地区，易发水事矛盾纠纷为取用水矛盾纠纷。

（三）哈尔滨市水事矛盾纠纷产生原因

水事矛盾纠纷产生原因归集为资源之争、利益之争与法律意识淡薄，具体如下。

1.水土资源分布不平衡。同为哈尔滨市辖区，因为地形因素、水工程布局等因素导致各区、县（市）水土资源分布不均衡，加之工业、农业等经济发展重点的差异导致各区、县（市）用水量的差异，这样水资源稀缺时必然导致上下游、左右岸之间因争水而发生水事矛盾纠纷。

2.水资源利用缺乏整体规划，上下游、左右岸用水管理缺少协调。当前，水资源管理存在着过分注重供给管理，而对需求管理重视不够的现象，导致水资源利用缺乏整体规划。加之地方保护主义，注重地方利益，会导致在用水管理上，上下游、左右岸因利益问题而出现偏袒己方的现象，在管理上无法协调，因此导致水事矛盾纠纷的发生。

3.守法意识淡薄。发生水事矛盾纠纷的当事人多数不懂法，不能用法律武器保护自身利益，处理问题，因此，相关部门对水法律法规的宣传仍需加强。

（四）哈尔滨水事矛盾纠纷处理过程中存在的问题

1.水事矛盾纠纷多与各种社会矛盾交织，水务部门独立处理难度大。

如五常市水务局管辖内发生的一起纠纷：五常市红旗乡张家窝棚村村民朱某某等10人举报沙场业主刘某某采砂过程中占压村中道路，相关部门在调查过程中发现朱某某等人存在非法开地、围堤行为。因双方当事人有宿怨，对处理结果均有疑议，朱某某又举报刘某某在行洪区内非法建房，要求同时处理。此纠纷如果不能妥善处理，很可能造成矛盾升级，但是此纠纷涉及到水务、国土等部门，同时需要公安机关联合执法。由此可见，要妥善处理水事矛盾纠纷需要各部门的配合。

2.水事矛盾纠纷处理中，水政监察队伍缺乏良好的外部执法环境。

这一点集中表现在水政监察部门，尤其是流域水政监察部门缺乏与地方政府、公检法和相关政府主管部门的联系机制，信息资源缺乏共享。

3.水事矛盾纠纷的发生与村民法律意识淡薄，对于水事法律法规了解不足有直接关系。

发生水事矛盾纠纷的当事人多数法律意识淡薄，不懂得用法律武器处理纠纷与保护自身的合法权益，以致矛盾升级和触犯法律。如2010年6月道里区水务局在检查中发现群力乡二水源处河道管理范围内当地村民郑某某私建建筑物200余平方米，并因此与当地村民发生纠纷。道里区水务局多次对当事人进行水法律法规宣传，并下达限期拆除通知书，但当事人漠视法律，置之不理，甚至用武力威胁水务局工作人员。此种情况，已经不再是水事矛盾纠纷而升级为水事违法，已经是触犯刑法了。

4.水事矛盾纠纷隐患较多，应加强预防与综合防治。

尽管个别县（市）目前无水事矛盾纠纷情况，用水秩序较好，但由于经济发展，用水企业逐渐增多，地下水的过量开采严重补给不足，为水事矛盾纠纷埋下了重大隐患，如宾县宾西经济开发区。

五、关于水事矛盾纠纷化解的几点建议

（一）把水事活动纳入法治管理的轨道

开发和利用水资源，推动经济发展，难免在地区之间、单位之间、单位与个人之间，因各自利益的不同而产生水事矛盾。因此，依法做好协商对话工作，化解矛盾，加强协作和团结，才能最大限度地兼顾各方利益，促进经济的发展。

（二）重视重大水事矛盾纠纷应急处置预案的建立

为妥善化解重大水事矛盾纠纷，根据《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等有关法律法规，各地应制定重大水事矛盾纠纷应急预案，组建工作机构、指挥机构，确定应急保障部门，按先期处置、预案启动、应急措施、纠纷处理等程序进行运作，确保一旦出现重大水事矛盾纠纷时，信息准确，快速反应，果断决策，迅速处置，防止事态扩大，最大限度地减少因水事矛盾纠纷冲突导致的社会危害性和影响性。

（三）实行奖惩制度，鼓励水事矛盾纠纷调节工作

县（市）水行政主管部门应与乡镇、村签订水事矛盾纠纷化解工作责任书，明确化解职责、范围、内容、责任人，建立村级水政信息反馈制度，聘请水政信息员，实行县（市）、乡镇、村三方联合监督打击水行政违法事件。对那些热爱水利事业、熟悉水事矛盾纠纷化解工作，威信高、作风正、责任心强的水政信息员要在经济上给予奖励，为有效预防、化解水事矛盾纠纷工作服务。

（四）加强水法律法规宣传，提高群众知法、守法、用法的意识，减少水事矛盾纠纷的发生

从发生水事矛盾纠纷的情况来看，群众对水法律法规了解不够。因此，水法律法规的学习宣传是一项长期而艰巨的任务。要从学习宣传水法律法规入手，引导群众正确处理个人利益与集体利益、局部利益与整体利益、当前利益和长远利益的关系，引导群众以合理合法的方式表达利益诉求，解决利益矛盾，坚决纠正各种损害群众利益的行为，最大程度地维护好人民群众的合法权益。