保障性住房落差

邢少文

2010年是保障性住房“大跃进”的一年，而根据中央部署，2011年从建设规模到资金投入，还将翻倍。但保障性住房在数量、资金和建成之后的分配等方面还存在诸多待解决的问题。

2010年是保障性住房“大跃进”的一年，580万套、792亿元财政资金的投入，无论是从建设数量目标上，还是从投资金额上，都是前所未有的一年。而根据中央部署，2011年从建设规模到资金投入，还将翻倍。

1998年住房市场化改革之后的近10年中，保障性住房是中国住房体系中几乎不被重视的一环。也因此，在市场商品房价格日益高涨的情况下，作为解决“居者有其屋”的一项民生性质工程，政府“还债”压力也备感巨大。但目前无论是从建设体制上，还是分配机制上，保障性住房仍然只处在起步阶段，口号跟实际有着很大的落差。

口号和现实

2010年是“十一五”规划结束之年，这一年中央提出了建设580万套保障性住房的任务，其中包括经济适用房、公租房、廉租房、棚户改造区等，住房建设部并于该年5月与各个地方政府签订了工作目标责任书。

根据住建部的信息，2010年1至9月，全国城镇保障性住房和各类棚户区改造开工520万套，占年度计划580万套的90％。有关部门的数据表明，全国2010年保障房建设已完成量为370万套。

一份名为《疑窦丛生的保障房》的报告认为，公开数据显示，2009年保障住房及棚户区改造为330万套，如果按照上半年开工40％计算，则2009年上半年新开工不超过150万套。2010年上半年则更低，国家统计局数据显示，1～6月份，全国保障房投资额为433.19亿元，同比减少1.7％。这意味着今年上半年开工的保障房不超过150万套。

报告同时引用住建部数据称，2010年1至9月，全国城镇保障性住房和各类棚户区改造开工520万套，占年度计划580万套的90％。因此，2010年三季度至少要开工370万套保障房，也就是该年的保障房开工投资大多数要靠三季度完成。如按照一套保障性住房60平方米计算，三季度总计要开工约2.2亿平方米保障房。

一个相对应的数据是，同期全国房屋新开工3.9亿平方米，因此，如上述公开数据属实，扣除保障房，商品房开工仅1.7亿平方米(3.9减2.2)，即同比下降30％以上。但这与同期商品房市场的土地购置和上市房企的现金流支出不符。

规划与落实滞后的情况似乎是一种常态，以广州为例，“大部分项目都是在三四季度开工的”，广州住房保障办计划工程处一位人士对本刊记者说。而根据保障性住房的建设进度，“从开工到预售，一般要两到三年”。

实际上，这些任务量是被分解的，“保障性住房的建设目标并不是专门指新开工建设的，政府收购的二手房、小产权房，以及单位集资房、危房改造项目、人才安居房等都包括进保障房建设数量里。”深圳综合开发研究院旅游与地产中心主任宋丁对记者说。

目标是中央提出的，但具体落实则在地方。如果按照2011年规划1000万套，再加上2010年的580万套，两年共1580万套，而2009年全国商品住房的交易量800万套，以保障房目前的建设速度，意味着不久保障房总体供应量将高于商品住房。

但如此巨大的目标量对地方政府而言压力巨大，以广东为例，根据中央规划，广东2010年将建44.7万套保障房，而目前广东各市上报的数字汇总只有10万套。广东省住建厅住房保障处副处长陈必暖表示，44.7万套的数字还要继续协商，“如果一年建这么多，土地压力、财政压力恐怕承受不住”。

土地与资金问题

“经适房缺地，廉租房缺钱”已经成为目前保障性住房建没中的一个现实难题。

对保障性住房建设数量的质疑还来源于一个数据，根据国土资源部的统计，2010年1～11月，全国保障性住房用地供应27.54万亩，仅完成年度计划供应量的46.66％。

“保障性住房面临开工率低、竣工率低、供应率低的局面，尚未形成较大规模供应。”深圳一份住建局的文件如此描述。

“去年一共供应了19块保障性住房用地，但对深圳而言，是无法完成预定的建设数量的，新增用地相当有限，只有利用旧城改造，城市更新的办法来建设，但目前这一块的进展还不大。”深圳房地产研究中心副主任王峰对记者说。

目前，深圳基本面临无地可出让的状况，未利用地仅4360公顷，占全市总面积的2.23％。而未来深圳全市需要进行城市更新的总用地面积约为240平方公里，约占全市总面积的1／10，旧改项目规模远远大于新增用地規模。

事实上，目前在保障性住房的建设结构上，经适房、公租房、廉租房以及棚户改造的比例各是多少，几乎没有明确的数字。“公租房占主要部分，经适房所占的比例不大。”王峰说，这也是限于土地供应有限，而廉租房资金成本又比较大的现实。公租房不仅政府可以购买或安排现有的住宅进行改造，将来租金成本也可以回收，这避免了挤占商业用地。

缺钱则是地方政府普遍反映的问题。2010年，中央财政在保障性住房的投资额达到792亿元。这些下拨的财政补贴以建设期的“补砖头”和建成后的“朴人头”的方式补贴给地方。

相比往年，现时保障性住房的资金来源较之往年已有拓宽，包括土地出让金净收益的10％、住房公积金增值收益、财政补贴、银行贷款以及在一些地方开始尝试的信托基金。

全国人大财经委主任委员石秀诗指出，虽然2010年中央提高了廉租住房建设资金补助标准，每套住房平均仅补助2.37万元，相当于投资额的30％左右，但地方反映仍然偏低。

资金不足的一大原因则在于该花的没有花。根据审计署2010年11月公布的19省市2007年至2009年廉租住房保障情况审计调查报告，在审计调查的32个城市当中，有22个城市没有按时足额计提土地出让纯收益的10％给廉租房建设使用。2007年到2009年，22个城市共计少提土地出让纯收益146.23亿元。

根据2009年国家下达的保障性住房建设计划，全国共需投入1676亿元，其中中央投入493亿元，占29.4％；地方配套1183亿元，占70.6％。而2009年全国财政支出决算表显示，2009年全国财政用于保障性住房支出为725.97亿元，为上年的313.3％；其中中央财政投入550.56亿元，但地方财政仅投入175.41亿元，只占计划的15％。

在审计署重点调查的32个城市中，有1.5亿元廉租房保障资金被挪用，34个项目套取补助资金6129万元。

中央补贴则主要集中于中西部地区，在东部沿海地区，中央补贴仅有象征性的很少部分，大部分则靠地方自筹。

在资金投入不足的情况下，出现地方

政府依靠开发商来“撑场”保障性住房建设的现象，此前深圳为了增加保障房的供应量，采取捆绑出让土地的办法，提出“定地价、限房价”的做法，即政府在政策上给予一定的优惠或者让利，包括地价置换的方式，要求开发商建设商品房的同时配建一定比例保障房。但由于保障性住房项目的利润低，开发商对此并不热衷。

“开发商参与，主要是因为深圳的商业用地越来越少，无地可拿，必须参与，另一方面是为了和政府搞好关系，树立形象，以利其他土地的合作。这种热情是很难持续的。”宋丁说。

银行贷款也是地方投资保障房的资金来源之一，根据中央人民银行的统计，截至2010年11月末，主要银行业金融机构经济适用房开发贷款余额751亿元，同比增长32％，高于全部房产开发贷款增幅8个百分点。

但在合富辉煌首席分析师黎文江看来，银行信贷并不青睐公租房，“以广州为例，虽然2010年房租价格有一轮上涨，但租金回报率也就3％，公租房要求租赁价格低于市场价格20％左右，回报率更低，银行本身并没有很大积极性。”他对记者说。

公积金增值收益目前在28个城市试点，在天津、江苏等一些地方，也在尝试利用社保基金和房地产信托基金解决建设资金问题，但目前来看，试点的效果并没有完全体现出来。

2011年资金问题可能将更突出。根据先前住建部的投资测算依据，要足额完成1000万套建设开工指标，将至少投资1.34万亿元。

如此大规模的投资意味着地方政府的土地出让金将一半用于保障安居工程(2010年全国土地出让金为2.7万亿元)。安信证券报告则认为，或者，地方融资平台重新大量向银行贷款用于建设保障性住房，擠出其他行业贷款需求或停止或中断其他大量政府投资项目。但这两种可能性都很小。

分配难题

相对保障性住房数量和资金的问题，建成之后的分配问题也是一个巨大的工程，分配公正与否将直接影响着保障性住房能否真正发挥调节市场房价，落实多层次住房体系的作用。

2010年初，深圳保障性住房初审合格家庭公示名单便引起了网友的强烈质疑，零资产家庭、部分驻深办领导、企业法人、政府机构人员等在初审合格家庭中接二连三地出现。而2010年1月发布的终审公示名单，仍被指存在大量住豪宅的申请户。

武汉经适房分配摇珠“六连号”、陕西、山西出现的经适房、限价房被公务员占有和倒卖等一系列的保障性住房申请和分配乱局已将分配机制的问题充分暴露。

在深圳的保障住房构成中，人才安居房占据了一定的比重，据悉，“十二五”规划中这一比重甚至将占据66％。而在此之前，深圳就曾推出过人才安居房，“在整个保障房体系中，这是档次最高的一部分，但是哪类人属于‘人才?却是模糊不清。”宋丁说。

“大部分照顾了政府公务员，把这部分也纳入解决住房保障的范围之内了。但因为该分配给谁的问题，至今拖而不决，分不下去。”宋说。

在公租房领域，问题也已开始暴露。2007年底，深圳市筹集了2730套公租房，据官方统计，截至2009年初该批公租房只租出894户。深圳福田区于2008年首批配租的300多套公共租赁房近日合同到期，令人意外的是，有超半数的租住家庭不再续签合同。其中主要原因，则在于公租房的申请条件和经适房相差不大，合同期后租金上涨等。

经适房的产权划分和退出机制是目前纠缠保障房分配的一个问题，在大部分地区，规定人住5年之后，可以进行转让，这为牟利者留出很大的空间。而随着家庭收入的增加，如何让已不再符合保障性房规定的家庭退出，也没有具体的操作办法。

虽然目前在广州、厦门、深圳等地都出台了保障性住房的管理条例，但这些地方行政法规的约束和监督机制仍然薄弱。

“首先，非法侵占稀缺的公共资源，要严惩，要追究刑事责任，现在的处罚太轻了，也就取消三五年的申请资格，交罚款，这样的违规成本太低。其次是改变机制，现在经适房比市场价要低6-8倍，这是很好的投机机会。保障性住房和商品房之间要切断利益联系，各自封闭运行，经适房不能上市，到期后由政府回收。第三是保障住房管理部门要健全自身机制，严格审查资产收入、社保交纳、纳税、银行存款等信息，从一审到二审都要进行公示，加强外部监督。很多地方是一审公示完就直接放行了。”王峰说。

2010年3月全国“两会”期间，曾有123名人大代表在4个议案中提出修改城市房地产管理法，有193名人大代表在6个议案中提出加快住房保障法立法进程，建立完善的住房保障体系和法律制度。

2010年年初，由清华大学法学院和深圳房地产研究中心共同参与起草的《住房保障法》草案曾上交住房建设部，该草案从保障房规划、土地划拨、建造流程、申请对象、产权归属到政府问责、违规处罚等都做了一系列的规定。

此前据新华社报道，全国人大财经委员会曾透露，住房保障法的起草已列入十一届全国人大常委会立法规划和国务院2010年立法计划。但目前已经被推迟，“还在住建部的小范围讨论和征求意见的阶段，没有到国务院。”清华大学法学院院长、法律草案召集人王振民教授告诉记者。