14年:城管走到十字路口

石勇

每一次，城管进入舆论风暴的中心，都给中国社会带来一阵剧痛。小贩夏俊峰在2011年的这个夏天的命运，在社会心理的焦灼中，再次把制造了这一悲剧的城管体制，推到一个新的十字路口。

伴随着城市化、现代化进程，城管在中国已经存在了14年。无论在法理上它如何被指控为没有存在的合法性，但在事实上，它已经成为一个职能繁多、权力很大、在城市管理上为各地政府所倚重的部门。它带来的严重问题，折射了政府在既有城市管理、社会治理模式上的危机。

到了全面反思——或许还应做出选择的时候了。

“城管思维”的魔咒

14年前，也就是上世纪末的1997年5月，当城管横空出世的时候，没有人想到，在此后的岁月里，它会与公务化暴力、与在街头和小贩漫长的拉踞战、与“城管操作实战手册”的暴力宣言、与一个污名化的群体形象联系在一起。

中国的改革开放到20世纪90年代末，进入了一个城市化加速的阶段。随着户籍制度的逐步松绑，大量的农村人口涌入城市。同时，随着国有企业改革的深入，大量工人下岗，城市贫民似乎是一夜之间冒出历史的地表。这些沦为社会底层的人群，在欠缺制度保障的情况下，依赖于已经发育的市场为生。其中，为数不少的人选择了做小摊贩。现有的资料显示，仅仅在1996年，在北京就有超过1000个“马路市场”，同时沿街叫卖的小贩至少数以万计。

具有流动性特征的小商贩的大量存在让既存的国家权力控制模式一定程度失灵，所谓“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”。“失控”的焦虑开始在城市政府那儿萌生。

正是在这个背景下，北京市宣武区在全国第一个成立城管队伍，当时的思路，就是把各个部门的行政处罚权集中起来。其存在的唯一“合法依据”，就是《行政处罚法》关于“相对集中行政处罚权”的规定。此后，各地城管纷纷以“执法”的名义，戴上大盖帽，威武地走上中国社会的前台。

站在今天的时间节点，作为行使政府的各种权力的城管的“出生”，并不仅仅是缺乏一张全国性法律的证书，而是在一开始，赋予城管以如此之多的行政处罚权，就没有约束它可能滥权的制度设计。

事实上，从一开始，城管的功能定位和工商、卫生、交通等部门就有所不同，后者执行的是国家对社会控制方面的权力，因此除了属于地方政府的一个部门，从中央到地方，它还有一个垂直的权力架构；而城管，则主要是满足地方政府进行城市管理，打造一个权力按其意志对城市进行控制的秩序的需要，在某种意义上，它并不是工商、卫生、交通等部门的“职能集合”，而是各地城市政府的一个“管家”。

时间进入21世纪，中国的现代化、城市化进程再次加速，地方政府不约而同地急欲施展它们对于城市建设、城市拆迁改造等的伟大抱负。

由此，城管的职能猛然扩大，从驱逐小贩到发放广告牌，从查处违建到拆迁，属于“城市管理”的范畴，几乎无所不包。城管，成为政府推行自己的城市管理、社会治理思路，或执行自己意志最方便的工具，他们不仅仅出现在小贩出没的街头，也频频出现在强拆现场。

秩序美学对公务化暴力的召唤

2000年9月6日，四川省眉山县。几名城管人员上街“执法”，在整治乱摆摊设点时发威，将一名小贩乱拳击伤，另一名小贩被甩下货车身亡。这是进入21世纪，见诸媒体的第一起城管打死小贩事件。

此后，城管的公务化暴力，在媒体聚焦中有愈演愈烈之势。2008年1月7日，湖北省天门市水利建筑工程公司经理魏文华因用手机拍摄城管和村民冲突的现场，被城管人员暴打致死。这是曾经震惊全国的城管打死“非执法对象”事件。

祸端，肇始于对“秩序美学”的追求。

按照当代英国社会学巨擘齐格蒙特·鲍曼的解释，“秩序美学”是人类社会进入被称之为“现代”的历史阶段后，因为在心理上对于陌生、具有流动性的“异质”（人或物）感到不适，便想通过建构一个秩序，来排斥、控制这些“异质”，获得一种对和自己有关的一切的确定性、掌控感的渴望。就如同一个既很难界定他的身份，也很难控制他的行为的陌生人闯入了一伙人中间，这伙人对于他的存在，在心理上会非常的不舒服，总感觉受到威胁，内心会有一种控制他，或驱逐他的冲动。

这同时是对“他者”和流动性的警惕和恐惧。而现代社会恰恰就是陌生人社会，其最大的特征也恰恰就是永无歇止的流动性——商品从产地流动到各个商品市场，流动到任何一个有需求的地方；人从农村流动到城市，从这个城市流动到那个城市，从城市的这个角落流动到那个角落。

和西方经过漫长几百年才修成“现代社会”的正果不同，中国的政治、经济和社会结构转型相对较快，城市化进程更是一日千里。在这一背景中，作为主导者的各地政府普遍具有焦虑，因为流动人口的流动性，和很多人从体制里剥离出来而寻求市场庇护的过程，正在削弱政府对社会进行控制的能力。

按照鲍曼的说法，一个人所拥有的权力越大，追求秩序美学的渴望就越蚀骨。这种心理逻辑和既定制度下权力行使的逻辑一结合，城市政府往往会把对秩序美学的先验渴望，渗透进对“异质”、“他者”进行控制、驱逐的制度设计中。各地城管的出现，以及其功能的发挥，都很好地体现了这一原则。

这意味着，城管体制本身有两个预设。一个预设是：小贩、乞丐等人群都是防范的对象，他们的存在，正在玷污城市所打造的美学景观，并且威胁权力所建构出来的城市秩序；另一个预设是，这些人群始终是体制的“他者”，是权力基于自身的美学秩序和利益所支配的客体，这一权力支配过程，无论是体现在“管理”还是“处罚”上，都是单向的，这些被设定为“被管理者”的人群放大了他们的弱势，除了肉身，无任何反向约束的能力。

正是基于这两个预设，有些城管人员在“执法”时，在心理上获得了暗示和支持，没有约束人性中恶的冲动，野蛮、暴力执法像阴影一样伴随着他们。

2009年，一本《城管执法操作务实》的资料曝光，被称之为“城管执法秘笈”。资料里面所充斥的暴力和如何对付小贩的训诫让人震惊。有人辩白这不是制度性产物，但公众依据经验还是认为，这是一种“集体无意识”的折射。

合乎逻辑的是，一些素质低下的城管行为所产生的负面影响，作为一种政治后果往往需要政府来承担。也就是说，政府本身其实也是秩序美学，以及秩序美学召唤出来的公务化暴力的受害者。

2010年8月3日，四川内江城管“执法”时引发群体性事件，当地派出所也被大批民众围堵。这类因城管暴力执法而引发的群体性事件，已经成为当今中国群体性事件的一个源头。城管的野蛮执法，本身成为制造政治风险的因素——越到今天，越显得如此。

街头拉踞战：城管的道德成本

在城管和小贩漫长的街头拉踞战中，中国的社会结构不时地痉挛。

从一开始，政府对秩序美学的渴望就碰到了一个在中国城市化、市场化过程中非常麻烦的问题：小贩等弱势群体的生存权。

的确，从城市的美学景观上看，小贩等人群的存在，与整洁有序的街道、光洁明亮的高楼大厦并不协调，就秩序美学的设计来说，他们也逸出于政府对城市秩序的控制之外。然而，他们有一个最大，看起来在道德上也能够压倒对他们“乱摆摊”进行取缔、处罚、驱赶的理由，那就是生存——作为社会弱势人群，他们需要以这种方式谋生。

这样，无论是否有“执法依据”，城管在碰到小贩时，如果没有把自己的行为约束在“文明执法”的范畴内，就通不过人们关于道德正当性和心理合理性的检验。而如果在“执法”过程中发生公务化暴力，就碰触到了民众关于同情心、关于正义的敏感神经。基于这两点，以及对不受约束的权力的防御，小贩往往能获得民众的社会支援，一起形成一个谴责城管的心理共同体和舆论阵线。

很容易想象，一旦自己赖以谋生的工具被收缴，或被砸烂，小贩和城管的冲突将如同宿命。这两个群体，由此陷入一个相互伤害的死结。在城管的公务化暴力背后，小贩的报复性暴力如影随形。

2006年8月11日，小贩崔英杰推着三轮车在北京中关村卖烤肠，恰遇城管。他的三轮车被扣押，在单膝跪地哀求无果后，激动的他突然从后面挥刀冲向城管副队长李志强，致其死亡。

和很多城管与小贩冲突的事件一样，崔英杰获得了舆论普遍的同情。对于李志强来说，这可能并不公正。但它以极端的事例隐喻了这一点：城管已经成为一种社会“污名”，以致民众在看待他们时，预先就带着“偏见”。

客观地讲，城管队伍的实际情况，和他们的“公众形象”并不一定相符，也就是说，并没有像呈现在公众视野中那样“坏”。但是，作为“执法者”，和很多执行国家权力的部门不同，他们的身体形象直接出现在民众的视野里，并且是以肉身进行“执法”，因此，一旦有“野蛮执法”的情况，特别是打伤人、打死人，就会具有很强的刺激效应，对社会心理构成强烈的冲击。而这种“形象”，通过在公共领域的传播，也就成为城管整体形象的具象化符号。

城管的这种形象使它付出了巨大的道德成本。无论在心理上如何，在道德上他们确实是“弱势群体”。2008年，武汉一位10岁的小学生，因为父亲是城管，在学校遭到同学的指责和鄙视。有一位城管父亲，他感到自卑。

城管体制在发挥其功能时，负面后果不仅表现在损害政府形象、制造社会悲剧上，还深入破坏人的心理结构和社会的精神结构。而这，同样让人担忧。

笼罩在城管头上的三重焦虑

整整14年，一路走来，城管引发无数的聚焦、争议，从民间到官方，从小贩到学者，从道德到法规，从机构变迁到管理体制变更。关于它的爱恨，构成中国社会的一大热点，始终没有消退。

中国的城市化、市场化、现代化之路深深地烙上“城管”的特征。

城管所碰到，以及本身出现的种种问题，萌生了三重焦虑：保护城管的焦虑、城管形象的焦虑，以及城管存在合法性的焦虑。

保护城管的焦虑因“暴力抗法”而引起。显而易见，小贩对城管“执法”的抵触、反抗，甚至是对城管的报复性暴力，既可能威胁城管人员的“人身安全”，也威胁到政府用权力维护秩序美学的努力。因此，必须加强他们的“战斗力”和“抗打击能力”，一个方法就是对城管进行“武装”。

在这种思路下，2006年6月，广州成立城管专业执法队，配备有防爆头盔、防刺背心等；同年8月，配有各种防暴装备和先进的高科技设备的城管也先后在北京和上海出现。有政协委员和官员，甚至提议成立“城管警察”。

这是一个根本的方向性错误。它会被理解为是加强对小贩等社会群体的暴力恫吓。而就效果来说，也无法给城管和小贩的对立，以及城管工作的难度解套。这是在一个有待检讨的把小贩等人群设定为“敌人”的预设上，越走越远。

和“武装”城管相反，在城管形象的焦虑中，政府采取了温和的方式，比如加强城管与小贩的沟通，增强双方的理解；比如组建“美女城管”，利用视觉效应来消除城管形象的“污名”；而像广州、北京等城市，则设立了“城管开放日”，给市民与城管的互动，以及积累情绪的舒缓提供了制度空间。

除去“美女城管”这类作秀意味极强的动作外，这些努力无疑值得肯定。遗憾的是，它仍没有真正触动城管体制的那两个预设，从而改变权力行使的逻辑。

这引向了城管存在合法性的焦虑。作为行使政府权力的机构，多年来一直有众多法律学者质疑它没有明确的法律地位。这些声音认为，城管部门的设立，没有经过全国人大的立法程序，而只是依据国务院的有关文件产生。它执法时确实有法律依据，但只是对原本授予工商、卫生、交通、规划、园林、环保等部门执行的法律条文进行汇编，是代别人执法，但很难认为，别人委托了或可以委托它执法。

同时，还有声音补充，根据《行政处罚法》和国务院《关于进一步推行集中行政处罚权执法工作的决定》，从事城管综合执法必须经省级人民政府批准。但是，一些城市的城管机构并未依照上述程序申报批准。就是说，很多城管的执法主体资格都未取得。

基于此，有人提议废除城管；但更有人提议，可以在国家层面对城管统一立法。虽然困难重重，但无疑可以彻底破解城管的合法性焦虑。

问题在于，即使这样，也许仍不能解决城管体制所产生的种种问题，因为这些问题，就其深层逻辑来说，并不是来源于它没有明确的法律地位这一事实，而是来源于政府在城市化、市场化、现代化过程中的“城管思维”——对秩序美学的渴望、权力不受制约、按自己的意志对经济社会结构进行塑造。

就此而言，废除城管，或通过全国立法把它合法化，即使不是伪问题，也是一个相对来说次要的问题。

小贩和城管都需要“解放”

14年来，城管问题，本质上是城市化、市场化、现代化过程中，政府该做什么，不该做什么的问题。对这个过程持何种理解，决定了政府会选择何种城市管理、社会治理模式。

正如无数人看到的，在中国的政治、经济和社会结构转型中，政府成为主导者，带领民众向一片“现代化”的应许之地迈进。这一特点导致了中国今天的成功。但同时，政府对社会的控制，也迟滞了社会建设的脚步。市场的活力，因政府过强的干预也受到某种程度的抑制。可以说，城管体制与“GDP崇拜”，都是在这个过程中，同一种思维和制度的产物。

在今天，付出了巨大成本后，“GDP崇拜”已经开始退场。而在城管体制出现了那么多问题后，这一点也已经非常清楚：经济和社会的转型需要所有人的参与推动，每一个人都不是它们的客体；而一种城市社会秩序的形成，并不能主要由政府强力规划和整治，它们仰赖于人们，包括小贩在市场和社会互动中，在容忍流动性、差异性基础上的自发形成。这样形成的城市秩序，既能够具有社会控制的功能，同时又有永恒的活力。

也就是说，一种稳固的城市和社会秩序，其形成并且具有足够的韧性，同时也和流动性所具有的“无序”联系在一起，这不是悖论，而是现代社会的秘密。欧美发达国家的历史和现实，对此已经作出了回答。

2011年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出，社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。而在2011年全国“两会”上，温家宝总理在作《政府工作报告》时，也提出要创新社会管理，其中一个重要的方面就是发挥社会组织的积极作用。此后，关于社会建设和社会管理改革的信号，在政府文件和领导讲话中也不断地以直接或间接的方式释放出来，成为2011年前半年一个鲜明的政治特征。

城管体制的改革，就社会建设和社会改革来说，成为不可或缺，而且急迫的一环。小贩和城管都需要“解放”。

2011年4月，广州市海珠区小洲村专门划出了一块区域免费提供给小贩。这是一个很好的思路，完全可以推广创新。一方面，对小贩的“管理”，可以交给市场选择和社会组织，城管不必“在场”，从而消除小贩生存权与政府对城市社会秩序的控制权的矛盾。从原则上说，只有社会组织和市场搞不定的事情，政府才应该出面。另一方面，对小贩的流动性同样要进行容忍，承认其谋生行为的合法性。

“解放”了小贩后，城管可以从对“人”的管理变为对“事”的服务，比如提供卫生配套。无论如何，它提供的应该是城市社会秩序形成和稳固的基础条件，而不是这个秩序本身。